核武器与核能： 连体双胞胎或是双零方案（七）

5，控制和遏制核扩散的手段

5.1 重要条约

1970 年3 月生效的《核不扩散条约》是国际核不扩散体系的基石。几乎全世界的所有国家都签署了这个条约。只有以色列、印度和巴基斯坦还没有成为该条约签署国。朝鲜于2003 年退出了该条约。

《核不扩散条约》第二条款要求无核国家承诺：“不接受任何形式的核武器及其他核爆炸装置的转让；不直接或间接地控制核武器及其他爆炸装置；不制造或以其他方式获得核武器或其他核爆炸装置；不寻求或接受有关制造核武器或其他爆炸装置的任何援助。”

反之，拥有核武器的国家在第一条款承诺不直接或间接帮助无核国家规避以上承诺。第四条款保证无核国家拥有将核能用于和平目的的权利并保留相关技术：“本条约的任何规定不可用来影响缔约国不可剥夺的权利——开发、研究、生产和和平使用核能的权利。所有条约缔约国承诺促进并有权充分参与，用于和平目的核能的设备、材料和科技信息的交流。 ”

因此，条约对有权继续拥有核武器的国家（“有核国家”）和无权持有核武器的国家（“无核国家”）进行了区分。条约还包含两项规定，明确指出这种区分不会也没有打算让它永远存在下去。第一个规定是在第六条款里面，该条款让核武器国家承诺“力求真诚谈判，早日采取有关停止核军备竞赛、实现核裁军的有效措施，争取达成一个在严格有效的国际控制下彻底裁军的条约。”

第二项规定在第十条款中，为“在条约生效二十五年后，应召开一次会议，以决定续该条约是否应该继续无限期生效(…)。”1995 年，这个条约的审查会议召开了。会议一致同意无条件、无限期的延长该条约。这个决定之所以能形成，可能是因为同时形成的一个“原则和目标”文件，以及包含十三步实际措施的补充文件，该文件在2000年的审查会议中形成。这个文件第一次包含了加强核不扩散和核裁军的具体目标和工作计划。

以上决定都表明，“交易”的重要因素是：只有当核裁军向着“消除核武器”这个最终目标前进的时候，无核国家才有可能接受核不扩散的严格规定。这在《核不扩散条约》谈判时就很明显了。1995年至2000 年间，《条约》的实际实施步伐比大部分国家预期的都要慢。在2005年5 月举行的审查会议上，形势则更加恶化了：在小布什政府领导下的美国明确表明，美国将不再对在克林顿政府形成的“原则和目标”文件以及十三步措施负有任何承诺。美国政府目前把重点放在单方面加强核不扩散措施上，不再接受关于有核国家核裁军的进一步义务。这对《核不扩散条约》及其扩展协议中所确立的“交易”理念提出了根本性的质疑。这个会议最终在没有达成任何新协议的情况下结束了，并为将来留下了一个棘手的问题。重振多边核不扩散制度有可能吗？如果可以，该怎么做呢？

此外，在涉及到核扩散方面，该条约也显露出一些弱点：对“有核国家”和“无核国家”进行区别对待，在国际法框架下是独一无二的，因为国际法要求所有主权国家都应该接受平等待遇。当核裁军的“零核武器”目标无望实现之际，《核不扩散条约》的无期限性“延续”了区别对待。因此，当美国政府决定不再支持“原则和目标”和含有“十三步”措施的文件时，许多无核国家将其视为是美国无意进行核裁军的信号，并对此持强烈的批评态度。而这场冲突有可能潜在地从根本上破坏《核不扩散条约》。

条约保证了所有成员将核技术用于和平目的的权利。条约要求拥有这些技术的国家，应该允许不具备这些技术的国家接触这些技术，将其用之于民用目的，例如发电。《核不扩散条约》规定，一个无核国家运行一个封闭的反应堆燃料循环是完全合法的。

包括一些扩散风险较高的设施。对反应堆燃料循环中元素的额外安全保障和出口限制的建议——通常由有核国家制定或支持。无核国家害怕在民用核能和获取先进技术方面出现类似于“核种族隔离”的情况。

以色列、印度和巴基斯坦从未签订该条约，但仍然获得核武器。由于该条约不允许任何新核武器国家成为条约成员国，因此放弃核武器是这些国家加入该条约的先决条件。但这种情况不太可能发生。这些核武器国家实际上拥有核武器但却游离于条约之外或间接地被“承认”了，因此许多无核武器国家开始对这种有核国家提出越来越多的批评。这种趋势发展的最重要的一个证例就是美国和印度之间达成的双边协议，该协议是在小布什政府下达成的，该协议能够促进美国和印度在民用核领域的合作。华盛顿对以色列的政策也是一样的。

《全面禁止核试验条约》（CTBT）是防止核扩散的又一个多边条约。1963 年2月，罗伯特·麦克纳马拉在递交给肯尼迪总统的备忘录中写道：“由美国、苏联、英国同意的《全面禁止核试验条约》将会朝着减缓核武器扩散的方向努力。毫不夸张地说，为了使有核武器国家保持在一个小数目上，这是一个必要但仍不足以解决问题的条约。”

然而，直到冷战结束，这一项条约才最终形成。自1996 年，共182 个国家签署了该条约，151 个国家已正式批准了该条约，这其中也包括有核国家如俄罗斯。

然而，该条约在何时会生效目前还不清楚。44 个拥有民用或军事核计划的国家都必须在条约生效前批准该条约。这些国家中许多，包括中国、印度*、巴基斯坦*、朝鲜*、印度尼西亚、以色列、伊朗和美国都还没有批准该条约，其中有三个甚至还没有签署该条约。

如果该条约能生效，这将对核不扩散做出重要贡献。因为，对于正在制造核武器国家而言，他们将不能确定它们的核武器是否会按设计运作。这对以钚反应堆为基础的核武器而言尤为适用。

《可裂变材料禁产条约》（FMCT）提出的目的是为了冻结全世界武器级别材料的数量，禁止核武器裂变材料的生产，从而最终达到减产的目的。虽然这个想法已经有几十年了，早在1957 年联合国大会的1148 号决议上就呼吁停止生产武器级别的核材料，但在联合国裁军会议中却没有展开正式的谈判和起草该条约。不过，有关这项条约的一些条款的非正式讨论已经开始了。去年的联合国裁军会议上就制定了关于设立专项工作组的工作计划。不过，目前进展却并不大。参加联合国裁军会议的国家共有65 个，这些国家必须要形成全面共识。因此，即使是那些还在建立其核武器库、还未加入《核不扩散条约》的小国，它们的意见也是该条约能否取得实质性进展的先决条件。

对拥有核武器的国家来说，这类协议会限制其在现有库存基础上可得到的武器级别裂变材料数量的增加；对于无核武器国家来说，由于囤积核裂变材料可看做违反国际法，因此该协议也可以作为额外的安全措施。俄罗斯和美国曾协议把俄罗斯的500 吨武器级别铀与低浓缩铀混合，制造出34 吨不可用于军事目的的钚；武器级别裂变材料的库存量将长期减少。

此外，还有一个关于《裂变材料条约》（FMT）的提议，该条约将现存潜在的武器级别核材料也包括在内，从而合理地限定有核武器国削减它们的核材料库存。

世界许多地区根据《核不扩散条约》第七条款成立了《无核武器区域条约》（NWFZT）。它们建立区域信任——制定反对核武器和核技术扩散的措施。该条约由核武器国家的政治约束即所谓的“消极的安全保证”提供支持。该保证虽然没有法律约束力，但却用政治的形式来承诺，有核国家将不会用核武器威胁或攻击无核武器的成员国。

其他的关于武器级别材料安全和相关问题的多边协定还包括：《核材料实物保护公约》，该公约起源于1980 年，但在1987 年才生效的。该公约最初只是关注国际核材料的运输安全。迄今为止，已有142 个国家签署了该条约。2005 年，该公约除运输安全之外，还做了有关民用核设施、核材料和储存安全方面的补充。

2005 年生效的《关于制止核恐怖主义行为的国际公约》。以国际原子能机构名义保护核材料和设施的技术实施协议，目前该协议在最后修订阶段（INFCIRC 255/Rev.4,1999年和Rev.5,2010 年。

5.2 通过保障措施实现核不扩散

反对核扩散的国际保障措施是基于《核不扩散条约》第一段的第三条款。基本原则是无核国家只有允许国际原子能机构检查它们的核计划，判断该计划是否只用于和平目的时，才有权接受核材料和相应的技术。因此，进行控制的关键是防止核材料从民用燃料循环进入军事领域。

今天所形成的监督体系实际上经历了两个阶段。第一阶段，实施保障协议的框架初步建立起来；第二阶段，对国际原子能机构实施检查的具体方针进行了协商。信息通报153（INFCIRC 153）号文件在1972 年达成。在这些基础之上，国际原子能机构和各个国家关于保障性措施的协议最终达成并已公布。协议规定，无核国家不论在何时以及发展到何种程度，都有责任向国际原子能机构提供有关它们的核设施、核材料和计划的信息。协议规定，国际原子能机构有权核实成员国内审查信息的正确性。当国际原子能机构认定一个国家与其顺利合作，并且只涉及民用核工程，则这个国家可以继续接收有关核材料、技术等等。然而，如果国际原子能机构认定一个国家的核计划有可疑之处或有待解决的问题，则它有权进行额外的特殊调查，清理可疑之处，或向联合国安理会和联合国大会报告有关的违反条约行为，并决定进一步的行动。在2008年初，有163 个国家与国际原子能机构间的协定 生效。

在1991 年的海湾战争中，国际原子能机构核查人员透露，无核武器国家伊拉克已经运行了一个秘密的核武器计划长达多年。联合国安理会授权国际原子能机构在战争结束后展开进一步的调查。伊拉克的核计划最终被揭露了，而且这也得出一个结论，即现有的保障措施协议，并不足以阻止一个国家建立秘密的核武器计划。因此我们需要更多、更全面的控制手段来迎接挑战。到1997 年，国际原子能机构成员通过谈判达成了一项自愿的《示范附加议定书》（INFCIRC 540），作为保护协议的延伸。接受这个自愿性协议的国家赋予国际原子能机构进行额外检查、临时通知检查或采取环境样本的权利。此外，该协议要求各成员国尽早并且更加详细地向核能源管理部门通报他们的新核设施规划，并提供给国际原子能机构更多的额外信息，这样，举例来说，在“核供应集团触发清单”中所涉及的所有进口和出口物品都会包括在申报单内。截至2008年底，这个自愿性附加协议在88 个国家生效。其他国家虽签署了该协议，却仍未正式 批准。

如果一个国家被怀疑违反《核不扩散条约》或《保障措施》的承诺，附加议定书会在此时体现出特定的价值。当2003年当伊朗伊斯兰共和国遭到这样的怀疑时，原子能机构和许多会员国就给伊朗施加压力让其签署该附加议定书，这样伊朗就能保障国际原子能机构议定书中包含的额外权利。在2003 年11 月，伊朗签订了该议定书。然而，尽管伊朗政府最初表现得好像该协议已经生效，但是伊朗议会却投票

反对批准该议定书。2006 年2 月，伊朗政府通知了国际原子能机构其议会的决定，而且由于其核计划争端不断升级，伊朗不再承认该议定书，但实际上伊朗确实在一开始遵守了一些议定书中规定的义务。保障协定的目标是防止无核国家将民用核能用于军事目的。除非拥有核武器的国家同意将某些设施或材料置于国际原子能机构的保障措施（INFCIRC66）之下，否则无核国家既不能接触到有核国家的军用核武器，也不能接触到这些国家的民用核设施。

保护协定也适用于非《核不扩散条约》成员国的核设施。以色列、印度和巴基斯坦现在已经允许国际原子能机构在它们的领土上开展有限的保障监督措施。

尽管国际原子能机构的监督由于其代价高昂、耗时和不完善而导致批评不断，但它所取得的实际效果还是较多的，至少比批评者所声称的要多。在伊拉克，国际原子能机构核查人员（和联合国监测、核查和视察委员会）发现了伊拉克的核计划。2003 年美国和英国在是否重新对伊拉克开战的问题上产生了争议，联合国此时提供了必要的信息支持，因为根据他们的结论：（伊拉克的核计划）并没有恢复。

目前关于加强国际原子能机构保障措施的建议包括制定一个具有普遍性和强制性的附加协议，使之能够在无核国家寻求获取重要的核相关产品情况下发挥作用。还有就是，重新考虑是否引进新一代的安全保障措施。

5.3 通过出口控制来抑制核扩散

自十九世纪七十年代起，多边出口控制措施就为国际原子能机构的保障协定提供了补充。这些出口控制措施的基础是《核不扩散条约》第二段中的第三条款。只有核材料和技术在接受国受到国际原子能机构保障措施的监督的情况下，有核国家才能提供这些材料和技术。

那些有能力供应核技术的国家的非正式会议始于1971 年。后来，这种讨论逐步制度化了，演变成为今天人们所熟知的桑格委员会。委员会成员列出了一个核出口商品清单（“触发清单”），该清单引入了控制手段并制定了受援国接受这些商品的条件：受援国必须有一个保护措施的协议，所有进口物品必须用于和平目的，这两个条件也适用于潜在的再次出口接受国家。

那些提供核材料和技术的国家在1975年也成立了非正式的核供应国集团。该集团还制定了一个受国家出口管制的核材料、技术和设备的扩展“触发清单”，以及一个可用于军事和民用用途（' 双用'）的重要技术清单。这些名单可不时地进行更新，以跟上技术发展的步伐。

这两个清单都是核供应国集团的指导方针的一部分，这些指导方针只具有政治约束力，而不具备法律约束力。但是，如果成员国承诺将这些货物列入在其国家出口管制制度中，这些指导方针就具有法律约束力。

近年来在加强核技术供应管理方面也出现了一些新的措施。2004 年6 月，根据美国的提议，八国集团首脑会议商定暂停向没有浓缩铀和再处理技术的国家转移这些技术，暂停为期一年，并且可延长。由于核供应国集团至今还没有达成一项共同的政策，八个国家还在遵循着这项暂停措施。2009 年，国际原子能机构理事会以23 票对8 票，通过了一项俄罗斯的提案，该提案支持俄罗斯持有120 吨轻浓缩铀，可提供给有电力生产反应堆的国家，用于国际用途。埃及、阿根廷、巴西、马来西亚和南非等其他国家反对这项提案。这加重了无核国家的怀疑态度，许多无核武器国家认为有关核出口的保障措施、出口管制和检查应取决于接受国是否履行额外的要求。他们担心受到差别对待，担心这些规定会被用以妨碍或阻止无核国家合法获取先进的核技术，因为这是受《核不扩散条约》保障的。如果要解决这个问题，则与核扩散多边化趋势相关的燃料循环组建的提案必须要生效。例如，用于多国使用的铀浓缩或再处理过程只能在国际原子能机构控制的设备中进行。这将会增强抵抗核扩散的效果。

5.4 通过合作实现不扩散

由于苏联的解体，遗留了数量庞大的核武器，这也使得苏联的继承国在核不扩散方面采取了大范围的合作措施。美国是最先合作的国家，现在也是更大范围的国家合作中的一员，提供资金支持用以实施这样的国际合作。

此外，在苏联问题上所开展的很多活动现在来看都是有用的，可以用于其他国家案例上。所开展的许多项目都是为了保证更集中和安全地存储俄罗斯和其他苏联继承国的核材料和核武器。有些项目的目的是确保退役核潜艇的核燃料安全。还有一些项目（如国际科学与技术中心计划、核城市倡议、俄罗斯过渡倡议和防止核扩散倡议）旨在为核科学家创造就业机会，以避免所谓的人才外流——防止核科学家寻求在国外就业而产生的核扩散风险。其他方案的重点是完善苏联继承国的边境管制和出口管制，还有一些方案尝试终止俄罗斯生产武器级别裂变材料并减少俄罗斯的裂变材料存量。

以1996 年的三方倡议为例，美国、俄罗斯和国际原子能机构同意将俄罗斯盈余的武器级别裂变材料（包括钚和铀）置于国际原子能机构的控制之下。1993年，美国从俄罗斯购买500 吨高浓缩铀，混合后用作美国核电站的燃料。根据这个过程中所雇用公司提供的数据，382 吨高浓缩铀（相当于15294 枚核弹头）已在“兆吨至兆瓦”计划的框架内转换成了低浓缩铀。

从2000 年起，美国和俄罗斯初步同意将34 吨武器级别钚转换成混合氧化物燃料或将它与核废料混合使其固定下来，将其转变成可储存且危害性低的物质。双方还达成了钚处置协定，该协定由于一直被推迟未实施，迄今成功的可能性已大大减小。

2010 年4 月该协议被修订并附加了议定书。此后，俄罗斯被允许将武器级别钚转化为混合氧化物燃料，并将它用在反应堆和快中子增殖反应堆中，但在这个过程中必须要遵守特定的核不扩散控制规定。

自2002 年以来，八国集团中出现了“反对核武器和大规模杀伤性武器材料的全球伙伴关系”。八国集团成员国承诺将在未来十年内对这一倡议提供200 亿美元的资助。

2004 年5 月，俄罗斯、美国和国际原子能机构共同发起了“全球减少核威胁倡议”。这一举措的目的，除其他外，是为了更好地确保源自于美国和俄罗斯裂变材料的安全，这些材料现在分布在世界各地40 多个国家。这一举措主要针对的是由苏联或美国提供的研究型反应堆所使用的高浓缩铀。高浓缩铀被禁止用作民用核计划的反应堆燃料。以高浓缩铀为燃料的研究型反应堆将被关闭或转换为使用低浓缩铀作为燃料。截止到2007 年，已有90 个国家加入了该倡议。甚至在这一倡议产生之前，来自塞尔维亚、保加利亚和哈萨克斯坦的武器级别裂变材料就已经被转移到美国或俄罗斯了。在2010 年4 月的核安全首脑会议中许多国家表示在将来将不再使用高浓缩铀作为研究性反应堆的燃料。

许多由美国和俄罗斯建立的双边倡议都已成为了多边协议。这些协议包括帮助和支持各国开展有效的出口管制降低核扩散风险、创建更多的工作机会帮助核专家和科学家选择就业、以及帮助各国确保核设施和核材料的安全。关于前苏联核安全和保障缺陷方面的讨论，也为国际原子能机构提供了借鉴，以提高民用核设施的安全性。

5.5 强制性核不扩散和利用军事反对核扩散

在小布什政府执政期间，美国侧重于用单方面的强制措施防止核扩散。两个例子：2003 年5 月，美国发起了防扩散安全倡议。其目的是使对空运或海运的核、生物或化学武器的拦截合法化和更加方便。它也着眼于导弹系统和技术方面，处理所有这些武器的技术和材料。这个想法遭到了许多国家的质疑，因为它的实施将违反许多保证飞机和船只无限制通过的国际条约。但是，在布什政府对倡议作出一些修改和限制以适应一些法律条件后，其他国家开始表现出更多的兴趣。迄今有90 多个国家参加了该倡议。

反扩散行动是必须被提及的防治核扩散的第二种措施。其目的是通过使用武力扭转或延缓核扩散。这种方法包括有可能使用，例如，特殊部队进行破坏行动，开展空中或海上军事打击，甚至使用核武器进行干预或打击。但与此同时，也会出现很多与这些行动有关的严重的国际法律问题。

例如，利用军事行动阻止一个国家制造核武器，如果没有联合国的授权，那么这种军事行动将违反国际法。如果一个企图制造核弹头的非国家行为主体被攻击了，那么国际法律问题更大。军事行动将影响非国家行为主体所在国家的领土，这与该国家是支持非国家行为体的行为还是对其行为无能为力都没有关系。这种军事行动可以是预防性的或先发制人，也可能是报复性的。在大多数情况下，这种军事行动意味着对国际法的严重侵犯，因为从法律的角度来看，他们是侵略行为。

此外，这种打击核扩散的行动，为了出其不意，提高成功的几率，在许多情况下可能是秘密进行的。因此，一般不会在事先公布行动计划，以寻求国际法下的合法性。事实上，这种行动很可能是秘密展开的，甚至在事后都不会公布。因此，这种行动是不会在国际法合法性的指导下展开的。在小布什政府领导下，美国将这种军事行动作为其公开的国家安全战略的一部分。俄罗斯和法国也表现出一定兴趣，考虑是否也采用同样的军事行动。即使在奥巴马政府下，这种行动并没有原则性的被排除，只是强调要尽可能地使用传统方法采取这些行动。与此相反，当时小布什一直没有放弃使用核武器的选择。迄今已知的已发生的大部分行动都是作为战时攻击行为的一部分，例如在第二次世界大战期间盟国对德国控制的重水生产厂的攻击和破坏，对挪威海德鲁和日本东京的核实验的攻击和破坏。除战时作战外，其他已知的事件还包括以色列在1981年对伊拉克的奥西拉克核反应堆的袭击和2007年以色列对叙利亚疑似核反应堆的空袭。

2003 年伊拉克战争，如果是以打击大规模杀伤性武器的扩散为由，整个战争在很大程度上是正确的。然而，事后事实证明，美国政府用来为自己行为辩护的“所谓的证据”是站不住脚的，甚至是误导性的。这突出了进一步的问题：由于危险迫在眉睫需要立即采取行动，而且由于保密的需要，在许多情况下容不得及时的核实或者论证这种军事干预的正确性。这对于公开战争而言是对的，但同样也可以掩盖当权政府的真正作战意图。即使像联合国这样的国际组织一般都没有机会进行及时检查。声称的或想象中的核扩散，而不是可核实的已被检测到的核扩散，被用作战争的借口，在极端情况下甚至作为发动战争的借口，而实际上战争完全可能是因为别的理由而的发动。情报机构信息来源往往是不会透露的，但其调查结果可以起到重要作用。在这种情况下，在使用武力之前要及时核实或反驳作战的正确性几乎是不可能的。虽然在后来的某个时间点可以做出反应，但到那时为时已晚。已经通过的东西就不能撤消了。

评估军事干预在消除或延缓核计划上的有效性是非常困难的。据现在所知道的，它们在过去取得的效果相当有限，甚至适得其反。这看起来是很显然的，伊拉克在以色列攻击其核反应堆后决定发展核武器。关于美国或以色列军事干预伊朗核设施的公开辩论揭示了以下事实——攻击具有复杂性、成功具有不确定性和军事行动摧毁伊朗核设施也具有不确定性。