文贯中 解决三农问题不能回避农地私有化

作者:light12  于 2019-8-30 10:17 发表于 最热闹的华人社交网络--贝壳村

通用分类:网络文摘

解决三农问题不能回避农地私有化 

文贯中 


I. 引言 


1.1 短效的救急政策不能替代长效的制度改革 


改革、开放27年后的今日,和公社时代相比,中国的农业生产有了突飞猛进。但是和东南沿海以及大中城市的日新月异相比,内地农村的凋敝和破败,城乡收入差的快速恶化,构成刺目的对比。显然,农民的收入增长以及农村的内在活力,越来越令人忧心。现在举国上下正积极探讨使农村和农民分享城市和沿海繁荣的长效途径。中央自2004年来出台一系列利农的政策。作为救急的措施,赢得农民的普遍欢迎。不过,三农问题可用冰冻三尺,非一日之寒来形容,要想彻底解决,无法靠短效的津贴,补助等救急措施,而要靠根本性的制度改革。只有使大部分农民获得全国平均收入,大部分农村获得自立和自治的能力,才能将政府从消防员四出救急的角色中解放出来,也才能大大减轻政府的财政负担,集中精力和财力于公共产品的提供和服务。仅仅帮助落实农村的义务教育,筹建覆盖农村居民的养老保险和医疗保险等项目,便需政府巨大的财力。 



三农问题的日益严峻化,是和农地制度改革的严重滞后分不开的。现行的土地制度所暴露的弊病越来越多,越来越和市场经济不相适应。第一,现行土地制度是城乡收入差距愈益恶化的制度性障碍,损害的恰恰是政府想保护的纯农户,特别是纯粮农。真正的市场经济必须有全国统一的土地市场,种植不同作物的农民面对要素价格和产品价格,通过进入或退出生产,决定土地经营规模,以获取平均收入。但在现行土地制度下,种植不同作物的农民的土地经营规模,主要由家庭人口在当地村社中的份额决定。土地市场在各村之间和城乡之间严重割裂和扭曲,并造成劳动市场和资本市场的扭曲,使二元经济结构难以打破。沿海繁荣无法通过统一的土地市场向内地传递。第二,现行土地制度和以法治国的目标严重冲突。市场经济下的城市化应该是一个通过用市价充分补偿农民,使农民平滑融入现代都市经济的过程。在目前的土地制度下,城市化变成了对农民的剥夺,激起农民抗争的过程。急剧上升的土地纠纷成为农村群体性抗争的最主要原因,严重威胁社会的和谐。第三,农民没有土地所有权,无法用土地作抵押,又缺少其他抵押,农村金融难以发育,进一步恶化农户的收入前景。第四,中国现存的农业生产结构形成于高度闭关自守,粮食自给压倒一切的时期,严重偏离中国的比较利益,难以适应当今世界生产全球化和贸易自由化的要求,农民收入也难以提高。但是,农业结构若作根本调整,缺乏金融服务,仅靠农民自身积累,调整过程将会漫长而痛苦。第五,没有稳固的地权保证,农地租赁市场难以发育,农村经济的自主性,自律性,和可持续性难以保障,农村基础设施和生态因缺乏本地农民的自发参与,必然发生凋零,退化,日益依赖中央财政来推动和维持。 



令人遗憾的是,迄今出台的所有利农政策回避了三农问题的核心所在――对中国现行的农地制度的检讨和进一步改革。在严重的制度和市场扭曲没有得到纠正的情况下,冀望补助、津贴来使农户收入相对城市居民不再恶化,则需要补助和津贴的农户只会越来越多,中国何来充沛的财力长期支撑这些以救急为宗旨的政策?欧盟,日本和南韩的农业补助经验表明,通过引进新的扭曲来纠正旧的扭曲的结果,不管愿望如何良好,只是使扭曲加剧化和长期化,使农业离开政府保护便无法自立,偏离市场化和全球化的方向,将来难以适应WTO各国正在力争的取消农业补助,农产品生产和贸易自由化的目标。过去27年来的历史已证明,只用政策的改变,没有农地制度和户口制度在内的一系列制度改革,是无法真正解决三农问题的。 



本文着重讨论中国的农地制度。包括户口制度在内的其他制度的改革需专文讨论。农地制度是每个社会的根本性制度之一。好的农地制度应有助于农民获得分享社会繁荣的权利和渠道,使他们获得财力和恒心去关注本村的基础设施的建设和长期保养,并使农业不断提高内在活力,永葆因应全球化所必需的自我调整能力和创新能力。好的农地制度也应有助于市场机制的完善,有助于总体经济运转能趋于效率和公平两者的自然平衡,社会生活趋于井然有序,城乡关系趋于和谐、自律。 



经济学理论指出,作为市场经济的前提,生产要素的所有权及其派生的各种产权必须明晰界定。唯此,要素才能在市场顺利交换,完成自由流动和组合,实现本身价值和国民生产总值两者的极大化。土地作为生产的三大要素之一,当然和其他要素一样,必须服从要素配置的基本规律。否认土地的要素属性,以杜撰出来的所谓中国特殊国情,否认土地的流转和配置应该服从市场经济的一般规律,不但完全无视中国本国的长期历史经验,而且无视27年来土地集体所有的实践结果。实际上,目前的农地制度使广大农民难以分享城市化和工业化带来的巨大好处,难以分享沿海和城市的繁荣。 



1.2不能无视本国历史教训和各国智慧 



即使暂时撇开现代经济学有关产权和配置的基本结论,回顾一下经历了上万年演变的产权制度的基本趋势,也能清楚看出其中所沉淀的先哲智慧和历史教训。当代各国的实践更为我们提供为何保障产权对经济发展至关重要的丰富实证。自人类诞生以来的漫漫岁月中,同样大小的地球之所以能够支撑日益庞大的人口,离不开土地私有制对生产力的保护和促进。随着人口的繁衍,土地从远古时期的无主状态,人们或刀耕火种,或逐草而牧,对地权毫无概念,到部落之间划地为界,界内土地部落共有,到最后建立国家,国家又迫于人口压力将原来公有的土地逐渐私有, 并用法律和法庭保障各家各户用地契、界石确立的私有地块。在这个漫长的演变过程中,人类付出匮乏,贫穷,饥饿,乃至流血,冲突,杀戮的高昂代价,才逐渐体会到越是人口众多,越是需要使土地所有权及其派生的产权明晰化的必要性。 



凡是对此做到长期信奉不疑的民族,不但逐渐得以完善以保障产权为核心内容的法治,演化出有广泛民意基础的社会经济秩序,导致社会生活的和谐和共生,而且获得农业生产力的飞跃,土地承载人口能力的极大提高。对此顽冥不化,漠视甚至鄙视的民族,则长期处于刀耕火种, 冲突,杀戮不断,既无法建立和谐和秩序,又无从积累财富和知识,继续处于野蛮无知,无法无天的状态。今天世界绝大部分国家,都或早或迟地实行了农地私有。如此漫长的时期,如此众多的国家,殊途同归,选择和保护农地私有,其中必定包含全人类反复试验后的经验教训和智慧结晶。 



值得中国自豪的是,很古起其先哲们已从经验中获得这种关于产权的智慧。远在2300多年前孟子便言简意赅地指出,“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”(《孟子·滕文公上》)随着人口压力的浮现,商,周两朝推行的井田制逐渐瓦解。秦汉以后,除北魏至唐初因北方连年战乱,人口锐减,土地荒芜,而唐初又大大扩大疆域,具有推行均田制的客观条件外,绝大部分时期中国对作为各种恒产之基础的土地都实行私有,并允许各种要素在市场中的自由买卖和流动(赵冈 陈钟毅 1982)。在土地私有制和市场经济下,中国不但发展出精耕细作,令人叹为观止的农业,而且发展出复杂而精微的租佃契约,以保障土地所有者和租佃者的各自利益,分摊成本和风险,使土地产出极大化(张五常 2002)。 



离开土地私有和产权保障这一必要条件,无法想象中国秦汉之后能有迭起的文明高潮和强盛的国力。秦汉时期中国的领土远比现在为小,南方和西南的耕地大多尚待开发,所以中国当年的可耕地面积占世界的比重只会比现在更小。然而中国的人口在世界的比重则只会比现在更高。根据Maddison (2001 表1-1和表1-8a)考证, 公元零年时中国人口占世界26%, 显著高于现在的20%。中国当年面临的人口压力可想而知。离开土地私有,中国的农业决不可能支撑愈益庞大的人口。正是依靠这举世无双的人口,中国才创造了长期领先世界的灿烂夺目的中华文明(林毅夫 1995;文贯中 2005)。至今仍使我们惊叹的散落于偏远乡间,历经历史风雨而犹屹立至今的各地明清古村,便是土地私有能够促进财富积累,并诱导民众自发建设家乡的明证。 



可见,绵恒几千年的中华文明,并非虚无飘渺的空中楼阁,而是建于良好制度的强固支撑之上的。中国近代的衰落,不是由于土地私有和由此带来的对财富积累的巨大激励,而是专制政府长期重农抑商,阻碍了工商和科技发展,又长期锁国,钳制民众思想,社会渐趋死寂。中国进入风雨飘摇的帝国晚年时,恰逢西风东渐之势越来越凛烈,当局却对全球化和现代化带来的包括人口,政治、经济,军事、科技、外交在内的各项内外挑战,茫然若失,全然不知如何应对,终至纲纪崩溃,任人宰割。中国目前积极吸取新思想,新技术,实行市场经济。对内倡导依法治国,建立和谐社会,对外推广中华文明的精华,倡导和谐世界,力图和平崛起。在这种历史关键时刻,没有理由拒绝继承包括土地私有制在内的本国优良的制度遗产,没有理由无视现代经济学关于产权和要素配置的基本结论,更没有理由挑战各国在产权问题上的历史教训和全人类的智慧结晶。 



1.3 本文结构 



以下第二节论证现行农地制度的临时性在于其不可克服的内在矛盾。第三节讨论由于现行农地制度缺乏排他性的所有权安排,租赁市场无法顺利发育,严重损害纯农户,特别是纯粮农的利益。第四节论证离开土地私有化,农村金融难以发育,增加农业结构调整以因应全球化的阻力。第五节讨论现行土地制度对城市化和新农村建设的负面影响。第六节解释为何对土地私有化所抱的各种疑虑在经济学上并不成立。第七节结束全文。 



II. 现行农地制度的临时性 



2.1 无法克服的内在矛盾决定了现行土地制度的临时性 



1980年代初的中国,刚刚走出文革阴影,绝对平均主义的痕迹无处不在。在维持土地集体所有的同时,各村土地使用权按人头或劳力平分,是唯一可被政府和农民接受的方案。这本来只是替代人民公社的临时性制度安排。公正地说,现行制度由于使农民获得明确排他性的土地使用权和收益权,解决了公社制度下猖獗一时的搭便车和吃大锅饭问题,因而对解放农业生产力,保证工业化的顺利进行,发挥了积极作用(林毅夫 1992,文贯中 1993)。但是,正像笔者求学芝加哥大学期间的两位恩师约翰逊教授和诺贝尔奖得主舒尔茨教授在指导笔者毕业论文时一再指出的,中国现行的农地制度只能算是一种临时性安排,因为和真正的市场经济原则仍有极不相容之处。若将这种制度长期化,必然产生无法解决的一系列严重问题和社会冲突。他们的预言不幸言中。 



例如,这种制度所追求的兼顾公平和效率这一目标本身就有不可克服的内在矛盾。在中国的条件下,每个村的土地只会日见减少,每个村的人口总数,及其在各户之间的分布,却会经常变动。这种制度如果真正忠于公平的目标,就必需根据村内人口的相对变动,随时调整农户承包的土地面积。然而,土地使用权的经常变动,必然造成农民对农村土地长期投资的扭曲,影响农业和农村的正常发展(文贯中1995; Prosterman, Hansted 和Li 1996)。为了减少这种负面影响,政府明确反对土地的不断调整和重分,要求稳定承包期限。在最初的15年承包期满后,政府又决定延长土地承包30年不变,期间允许农民转包和出租,并于2002年将这些政策写入农村土地承包法中。可是,尽管政府三申五令,出于滥权的需要,或新增人口的压力,土地的调整仍然十分普遍 (廖洪乐,习银生,张照新等 2003;陈锡文 2004;Brandt et al 2004)。 



其实,出现频繁调整土地是必然的。首先,既然土地集体所有,必然面临所有者缺位带来的问题。土地的分配和管理不象在土地私有制下必然落到种地能手的手中,而是落到一般来说特别想浮出农业劳动的村干部手中。根据寻租理论,村干部既然有机会操纵作为农户命根的土地,作风不正者必然贪心大动,借土地调整或征用获得寻租机会。其次,既然土地属于集体,必然意味集体共享。有良心的村干部也实在难以拒绝村里新增人口根据土地集体所有的内涵提出共享土地的要求。新增人口并非‘贱民’,自然没有理由随便排斥他们。但是要满足他们的要求,就得从众人头上拿回一些土地,或所有土地打乱重分。对新增人口来说,土地凭自己的村民身份无偿获得,何乐而不为?然而,这意味着各村世世代代的新增人口都有权无偿平分其他农户的土地。 



由此可见,现行的土地制度存在不可克服的内在矛盾:要忠于公平的原则,土地必须随人口的变动随时调整乃至重分,因而必然牺牲土地使用权的稳定,进而影响农民对农业和农村的长期投资;要避免这种影响,保护土地使用权的稳定,则必须停止因人口变动随时调整土地,因而不得不牺牲公平的原则。显然,这种土地制度无法两者兼顾。 



2.2 现行土地制度日益浮现的弊病正加剧城乡矛盾 



现行土地制度虽然在改革初期发挥了积极作用,但是随着改革的深入,现行土地制度的弊端日益暴露。主张坚持现行土地制度者所能举出的唯一令人动容的经济学理由,是这种制度能够保障社会公平,避免土地兼并,防止无地贫困农户的大量涌现。因其崇高,大家也愿意让这个理由有试验机会。实践结果究竟如何,最权威的评价自然来自能够动用全国资源深入调查、跟踪全局的中央一级的权威性文件。在事隔18年后中共中央和国务院的又一次面向农村的一号文件(2004)中,第二段开门见山地指出,“全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢,粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平,许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降,城乡居民收入差距仍在不断扩大。”该文件作出如此严重的判断,当然不是空穴来风。如果农村形势仅有局部和暂时的问题,中央自然没有理由将问题自我夸大,自我抹黑。中央这个文件证实了此前众多学者的调查结果。这一切,都发生于现行土地制度之下。 



现行土地制度不但无法避免农民相对收入日益恶化,而且也未能避免无地农民的大量涌现。由于土地所有权和分配权掌握在村镇干部手中,如果他们作风不正,胡作非为,农民除上访或聚众抗争外,别无办法。[i] 由城市化带动的一波又一波的’圈地运动’中,地方官员和承包商大发其财;本来应该是土地主人的农民,却无权参与有关土地征用的谈判,常常面临任人宰割,流落失所的凄惨命运。到2004年为止,失地农民累计已达4000万到5000万(曲福田等 2004)。“2005年农村经济发展绿皮书”(中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队,以下称绿皮书)指出,“失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源,生活水平降低的失地农民占60%。”同一文件还指出,“被征用土地的受益分配格局是,地方政府占20%- 30%, 企业占40%-50%, 村级组织占25% - 30%, 农民占5% - 10%。”可见名义上属于农民的土地,几乎被无偿剥夺,真是对土地集体所有的最大讽刺。难怪农村群起抗争事件越来越频繁。在近年来每年好几万起的群众性抗争事件中,60%左右都和土地纠纷,特别是土地征用过程的不公有关。随着城市化的加速,若不改变现行土地制度,群众性抗争事件只会进一步上升,卷入的人数只会越来越多,冲突的规模也只会越来越激烈。 



中国的目标是建立和谐而全面的小康社会。现行的土地制度显然和这个目标有深刻而多重的冲突。这些都暴露了中国现行农地制度的临时性。事实证明,现行土地制度的乌托邦色彩过于浓厚,虽然瑰丽高远,却无法兑现。有目共睹的是,经过27年的实验,这种土地制度既没有避免农民相对境遇的每况愈下,又没有避免无地农民的大量涌现,土地纠纷的急剧上升,和农村基础设施的常年忽视。长此以往,农村经济内在活力自然会逐渐凋零。经过27年的实践,维护现行土地制度的所谓 “经济学理由”究竟有没有道理,可说是水落石出,真相大白。可怜的是,其间几千万失地农民要用自己不幸的遭遇为这场没有经济学根据的试验付出惨重代价。如果这种沉重的代价还不能打动决策者的心,笔者只能为农民仰天长叹了。 



现行农地制度既缺乏现代经济学的理论基础,实践的结果又加剧了城乡的二元结构,严重阻碍农村和城市的平滑接轨。人们不得不问,用意识形态的武断,一厢情愿的期许,代替经济学的科学分析,是否明智? 当年的人民公社带来的大饥荒和普遍的贫困,不就是用政治的强权和自许的良好愿望,排斥经济学的理性分析的结果吗? 今天面对这样一种漏洞百出的土地制度,难道不应本着与时俱进的精神,尽早重新检讨,以免再犯漠视经济规律的同样错误? 



III.难以发育的土地租赁市场和纯农户的收入困境 



3.1农民相对收入的日益恶化 



世界银行主编的“东亚奇迹”一书指出,经济持续快速发展带来繁荣,仍不算奇迹,只有同时做到多数民众分享繁荣,才算奇迹。否则,社会稳定就有隐患,繁荣的公正性就有疑问,奇迹只是过眼烟云。1980年代的伊朗和1990年代的印尼,经历高速增长后突然崩溃,便是令人沉痛的例子。 



据『财经杂志』2004年2月份报道,中国社科院经济研究所收入分配课题组基于1988年、1995年、2002年对全国范围的住户收入进行的三次调查,发现“如果仅仅看货币收入差距,或者说名义收入的差距”,中国仅比世界排名最后的津巴布韦的城乡收入差距稍好一点,“但是如果把非货币因素考虑进去,中国的城乡收入差距是世界上最高的。” 



述发现说明,相对实行土地私有制的各国农民说,中国的土地制度虽然独一无二,却并没有特出的优点,农民的相对处境不但没有避免每况愈下的命运,而且敬陪末座。也就是说,在实行现行农地制度二十多年后的今天,中国农户在分享本国经济和世界经济的繁荣方面,已经成为世界上相对境遇最坏的农民群体。这就使人有必要对现行土地制度为何未能使农户,特别是纯农户,更好地分享高速增长带来的繁荣的原因,及该制度对他们的收入增长的长期影响重新进行评估。 



3.2土地市场失灵和中国农村的逆向淘汰 



上述社科院经济所收入分配课题组报告还指出,在城乡之间和城镇内部的收入基尼系数值明显上升的同时,“农村的基尼系数值反而有所下降,从1995年的 0.381下降为2002年的0.366”。据该报告分析,造成农村内部基尼系数值下降,也即收入差距下降的三条原因中的首位原因是:农村地区逐步城市化,有钱人往往搬离农村,“剩下的是一些收入较低的农户”。所谓农村中的有钱人,相当一部分是比较有经营能力的人。[ii] 其实许多学者早已观察到,留在农村务农的多为老、弱、病、残。上述报告是对这一现象的旁证。城市化过程本应通过吸收农民进城定居,达到减缓城乡收入差距的长远目标。为什麽城市化在中国的制度条件下反而加剧农民的相对贫困呢?究竟是哪些因素使中国在20多年的时间里,尽管城市化水平由1978的19%提高到 2004年的40%,纯农户的收入不但’增长缓慢,甚至下降’(中共中央一号文件 2004)呢? 



有多个因素造成如此结果。现行城市户口政策嫌贫爱富,规定获得本市户口所需的投资,购房,或教育费用的底线,对一般农民来说,大多高不可攀。同时,许多城市在改造贫民窟的名义下急急忙忙拆除尚可居住的房屋,使新移民无从落脚,实际上将多数农民排斥于城市化之外。农民的权利和责任倒挂,乡村干部作风不正,农村基础设施凋敝、破败,长年失修,使农民中有能力者首先弃农而去。但是,最主要的原因,是对土地使用权的频繁调整,使租赁市场无法顺利发育,种地能手无法扩大自己的经营规模,因而无法增加收入。在这种土地制度下,农村逐渐失去内在的活力。 



市场经济最主要的标志是要素的自由流动和组合。为此,经济活动的主体必须对至少一种要素拥有所有权或使用权,并拥有这种要素的转让权和收益权。如此,各种要素才能通过市场交易得到平均收入。这是福利经济学的基本道理。在全球化的今天,更要求要素在全球范围内自由流动和结合,才能获得全球的平均收入。中国的大中城市和东南沿海因为已经和世界市场接轨,进入全球大循环,因而居民的各种收入大幅提高。 



然而,中国的农地属于行政村或村民小组所有,并不准入市交易。国家作为唯一有权购买农地的一方,以垄断身份通过行政渠道低价收购,剥夺了农民通过正常的市场交易获得农地增值的机会。换言之,中国没有统一的农地市场。农地所有权割裂为几百万个行政村或村民小组所掌握,所有者又缺位,使每个村的土地无法直接和本村内外的其他要素自由组合,更不要说和世界市场的各种要素自由组合。由于农地不准买卖,自然不存在全国统一的农地市场,也就谈不上土地的价格信号自动由沿海和城市通过土地市场逐渐传递到内地农村。没有土地市场传递外地和本地土地的价格信号,各地农民对本地土地的价格只能凭猜想,干部也得以暗箱操作。因而农民既有常常被骗上当的可能,也有偶尔过高喊价的可能,严重扭曲、阻碍了农地通过市场流通和其他要素的顺利组合,却大大方便了地方官员,开发商,和外来投资者以低价圈得大片土地。由此看,严重扭曲的土地市场机制在造就少数亿万地产富翁的同时,腐蚀了大批从中央到地方得涉地干部,严重牺牲了广大农民的眼前利益和农村的长远利益。 



扭曲的土地市场对农民的收入也已带来累积性负面效应。上文提到,中国的快速城市化已经导致4000万到5000万的失地农民。在土地私有制下,这部分农民本来应该是大家羡慕的富户。可是,在土地集体所有的制度下,土地增值带来的财富的大头却落入少数官员,开发商,和村镇干部的腰袋(周其仁 2004;绿皮书 2005),本来名正言顺应该倚仗土地发财致富的农民,却成为大家可怜的失地农民和社会不稳定因素。 



只要农地集体所有,随着城市化的快速发展,乡村干部利用征地的机会牟取不法收入,漠视农民利益和就业机会的例子只会越来越多。农民中能干而正直者既无法扩大自己的经营规模,又无法苟同一些乡村干部的不正之风。对他们来说,不但农业变得无利可图,而且农村生活也变得索然无味。最好的办法便是争先离开农村的是非之地,到城市或非农部门另图发展。富裕农民选择离开农村,使中国农村出现逆向淘汰。这个过程和发达国家实现农业现代化的过程截然相反。 



3.3 土地的非市场配置,土地细零化,和农户的相对贫困 



现代农户成长的最主要条件是能够稳定扩大土地经营规模。如果做不到扩大,或虽能扩大,但是经常发生逆转,重新回到小农经营,结果必然是农户的普遍贫困。政府允许转包,允许土地租赁,并加速城市化,本来的意图也是通过加速转移农民,使留在农村的农户可以占有更多的土地和其他资源,从而可以顺利扩大土地经营规模。可是据美国麻省大学政治经济研究所教授布瑞纳的研究,中国农户的土地分配基尼系数由1988年的0.499下降为1995年的0.378。考虑到土地的生产力会因灌溉之利的有无而大有区别,布瑞纳将有灌溉能力的土地转化成无灌溉之利的标准土地单位后重新计算基尼系数,结果发现土地分配的不平均性依然由 1988年的0.465下降为1995年的 0.365(布瑞纳 2003表2)。也就是说,土地在农户间的分布越来越细零化了。在传统中国土地日益细零化不难理解,原因在于没有非农产业吸收农业人口,农业必须承担人口繁殖和遗产均分的所有后果(秦暉 2003)。可是,中国目前处于工业化和城市化的高速推进期。东部城市化明显快于中西部,东部农村人口大量移入城镇,中西部农村人口则大量向东部转移,总计已有将近2亿农村人口离开农村。在土地私有制下,已经向城市转移的农户会有激励出售土地,以获得在城市创业的启动资金,所以土地会逐渐向种地能手集中。为何在现行土地制度下土地集中趋势远远抵不上细零化的趋势呢? 



原因在于现行的土地制度既不能补偿愿意放弃土地的农户,又不能制度性地排除新增农户无偿平分村里土地,种地大户极难成长。出于政府的鼓励,前几年务农无利,大批土地抛荒,土地一度有向种地能手集中的趋势。但是这种趋势由于得不到现行土地制度的保障,随时可以逆转,因而始终没有取得主导型地位。因为以下的原因,大部分地区,大部分时期,主导型趋势是土地的进一步细另化。首先,农民获得的只是一定时期内土地的使用权,不是所有权。随着村中不断新增的人口要求无偿平分村中土地,分在现有农民名下使用的土地往往会因土地的不断重分而越来越少,越来越分散。第二,因无法得到补偿,绝大部分外出打工者并无激励向村里交还土地,即使进城,也要尽力留住土地。况且,现行的歧视性城市户口制度虽然允许农村人口大量进城打工,却使他们很难留下定居。所以,尽管城市化水平大有提高,农村户口却一直在增长之中,由1985年的1亿9千万户增加到2000年的2亿4千万户 (中国统计年鉴1999年表9-1和2000年表12-1)。这些新增的农村户口原则上都有权要求无偿参与各村土地的均分。第三,近年来,政府出台一系列利农政策,例如取消农业税,发放粮食生产补贴,最近又决定拨款建设农村基础设施,吸引几百万民工返乡重新务农,造成一些地方的民工荒。结果,中西部前几年形成的一些农业大户,在村、乡的强大压力下,被迫取消承包合同,将本来承包的土地重新还给回乡农民(袁为鹏 2006)。所以,只要土地集体所有,凭村民身份自动有权参与本村土地均分的人口,一定随农村人口的增长而增长,甚至一些实际上已经在城里定居的原农村人口,每到分地,仍会赶回本村,要求参与。可见,只要土地主要通过非市场机制按本村人口无偿共享,快速的城市化和大量农村人口的移出,无法减少或排除有权共享本村土地的人口,因而无法减缓土地细零化的趋势。 



3.4 纯农户的困境--缺乏排他机制确保经营规模的稳步扩大 



这就苦了那些留在村里,真正务农的人口,特别是纯粮农,因为他们的土地只会越来越少。2004年一号文件指出,正是他们的收入问题特别严重。原因有多重。首先,粮食生产的周期长,一般一年一到二茬。由于投入的成本高,粮价低,种三茬的农民大多感到得不偿失。其次,粮食的收入弹性和价格弹性都很低。城市居民收入的快速提高对粮食消费及其价格的带动非常有限。只要粮食产量稍微过剩,粮价便大跌。对小农来说,本来粮食的商品率就不高,如果碰到粮价大跌,往往入不抵出。其次,粮农除非能扩大经营规模,单靠耕种几亩地是无法获得平均收入的。相比之下,菜农,花农,药农等所需的土地规模就要小得多。以菜农为例,他们大多靠近城市,因而靠近市场。其次,大多数蔬菜的生长周期较短,往往只需几个星期。所以菜农一年能有十几茬收成。作为健康食品,随着人们的健康意识的提高,蔬菜的收入弹性也变得较高。如果菜农掌握时令,往往获得较高的收入。基于以上种种原因,粮农若想获得和菜农相当的收入,需要的土地规模较菜农多得多,所需资金的周转周期也要长的多。 



在市场经济中,各种农户的土地经营规模是由价格调节自然形成的。粮农所需的土地经营规模必然较大。如果在现有经营规模上无法得到平均收入,他们中的一些人或者退出农业,他们的土地为其他更有效率的粮农兼并,或者改种其他作物。这就产生两种效应。首先,留下的粮农土地经营规模得以扩大;其次,随着一些粮农退出粮食生产,粮价会有所上升。这两种效应都有助于粮农收入的上升。这个过程会自动进行下去,直至粮农的数目的减少和粮价的上升使留下的粮农也能获得平均收入为止。然而,在中国现行的土地制度下,农户土地经营的规模主要由集体已有的土地和该农户在全村人口中所占比重决定。尽管政府出台了土地承包法,允许土地的转包和出租,然而布瑞纳的研究表明,种地能手通过转包和出租扩大经营规模的速度至少不足以改变土地分布基尼系数的不断下降的总趋势。 



在土地集体所有的制度下,转包和出租带有种种限制和不确定性,使土地的流转速度大大降低。在土地私有制下转包或出租双方本来纯属个人之间的交易,在土地集体所有的制度之下,必须获得集体的讨论和同意,交易成本比土地私有制下农户之间的直接交易高出许多。特别对来自外村的接包者来说,手续之复杂令人兴叹,对土地和劳动在全国范围内,更不要说在世界范围内的自由流动和组合,构成严重的制度障碍。例如,根据中国现行的土地承包法第48条规定,“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的,应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后,再签订承包合同。”如此高的交易成本,往往使交易双方不得不瞒着集体交易,大多采取口头协议,限于亲戚之间,并随时可以终止。这样一来,又使承包协议缺乏透明性,一旦有争议,得不到法律的保障。这些原因使土地流转的速度很慢,土地租赁市场很难发育,成长起来。比起从租赁市场获得土地,既要交地租,又不保险,随时可能被人要回,通过土地调整或重分的办法获得土地自然更为农民欢迎,因为既不需花钱,又名正言顺,不怕人要回。 



值得注意的是,这种制度损害的正是政府最想保护的纯农户,特别是纯粮户。兼业户因为可以获得进城打工的收入,所以虽然无法扩大土地经营规模,却仍能增加收入。随着户均土地的越来越小,越来越细另化,除非中国打算让所有农户都变成兼业户,纯农户,特别是纯粮户的收入相对兼业户和城市居民只会越来越恶化。而且,如果全部农民都变为兼业农的话,那时分工和专业化水平的极大倒退。 



IV. 农村金融改革和土地私有化 



4.1 农村金融改革面对身无抵押品的农户究竟能走多远 



不但有能力的农民在离开农村,各种金融机构也在弃农而去。包括中国农业银行在内的四大国有商业银行将逐步撤离县以下乡镇,原因是它们既未向农业,特别是向农民提供有意义的金融服务,又不堪负担自身积累的巨额不良贷款。这样,农村信用社便成了农村的唯一金融机构。在农业银行失败之后,“债务更为严重,业务人员素质更差”的农信社(徐滇庆 2004)为何能得到命运之神更多的眷顾?这里的要害问题仍然是,农民没有土地所有权,无论是农业银行还是农信社都无法将农户所使用的土地视为有效的抵押品,因而农村金融仍然无法正常发育。 



有人会说,这种说法“过度强调了贷款审批过程中对抵押品的要求,而这一点似乎和现代金融理论不一致。成功的贷款最主要的是看资金流。只要是产品有市场,能够得到足够的回报就应当给予贷款,而不必拘泥于抵押品。在农村信贷中最关键的是信息对称,而不是农户的抵押品。例如,农户小额贷款基本上是不要求固定资产抵押的。” 



对此,我的回答是,经营银行的目的不同于经营当铺,目的不在于日后没收借钱者的财产,所以银行主要根据其偿还能力决定是否贷款。如果贷款用于消费,银行就要看借款人的收入流;如果贷款用于生产,就要看产品带来的现金流。对有抵押品,但无固定收入,或者项目可行性小,风险大,银行也不会轻易发放贷款。这就是为什麽银行之外又产生当铺和股市。它们之间自有分工。农村更普遍出现地下高利贷的服务。 



由于现代经济的复杂性和内在的风险性,即使在工业部门,银行也无法做到信息的完全对称,更不要说在靠天吃饭的农业部门了。所以,以防万一,银行非得有一个杀手锏,把偿还债务的最终责任放在借款人身上,以免银行自身的坏帐积累过多而破产。对工业部门来说,银行的杀手锏可以是没收仓单,仓房,或值钱的机器设备。对农业部门来说,由于靠天吃饭,风险很大;一般纯农户很穷,除了土地,并无值钱的不动产可作贷款抵押。由于土地稀缺,难以毁坏,因人口的增长而稳定升值,因而土地总有人要,可以成为银行抵押。鉴于土地对农民生存的意义,除非有充分的把握还债,农民不会轻易抵押土地;抵押了,也会千方百计将它赎回来。所以,如果土地可以抵押,银行可以避免坏帐的累积,农民则得到金融的及时服务,可称两全其美。这里,土地私有不但使农民急需的金融服务得到满足,而且使市场机制不可或缺的自律立即体现出来。 



4.2 多人作保的小额贷款 



有人认为,农户小额贷款不一定要求固定资产作抵押,可用集体联保的办法,防止赖帐。这个办法在孟加拉,斯里兰卡和一些南美国家获得成功,值得中国推广。确实,如果贷款较小,不动用土地作抵押也是可以的。万一借款人不能全部还清欠债,共同作保的人也有能力先替他分担部分欠款。毕竟大家同住一村,逃得了和尚逃不了庙。甚至不用多户联保的贷款也是存在的。例如,民间借贷在许多地方相当活跃,只是利率很高(张和崔 2003)。[iii] 



第二,实行土地私有,土地便可用作抵押,不但使农民获得贷款时不用过多依赖人情,而且贷款额较多、期限较长,利率较低,这是在土地集体所有的制度下农民所得不到的金融服务。 



第三,实行土地私有,农村的银行坏帐才不会恶性积累。万一共同担保人联合起来欺骗银行,银行可以用没收这些人的土地作为清偿的最后手段。这里,土地私有仍是使农村金融业得以避免过多坏帐的最可信的威胁手段。离开土地作最后清算手段,用联保连坐,是否能避免农村信用社坏帐的继续积累?20多年来的失败经验对此已作回答。 



我们要把农村的中小企业的业主和纯农户区分开来。前者不是纯农户,他们拥有厂房或仓单,农信社不用担心不良贷款的恶性积累。可是,他们的收入本来已经高于纯农户,而且具有迁入城市的强烈倾向。纯农户的收入问题才是当务之急。正是他们的相对处境,甚至绝对处境的每况愈下,才造成严重的“三农”问题。一号文件鉴于农村土地无法作为抵押,要求农信社接受这类农户的动产作为贷款的抵押品。如真的实行起来,一旦纯农户无法归还贷款,农信社又如何处理作为抵押品的零零碎碎的个人物品呢?在农户没有土地所有权的前提下,农信社会象农业银行一样,要麽“弃农而去”,要麽积累更多的不良贷款,其表现“只会比农业银行更烂” (徐滇庆 2004)。



认为农业银行或农信社不愿向纯农户贷款的原因是它们的治理机制未得到改革的人,只说对了一半。笔者认为,如果农信社有一天完全按照现代银行的治理体制予以脱胎换骨之后,它们会更加失去将贷款放给没有抵押品的纯农户。如果它们有按照商业赢利第一的要求选择业务的自由,一定会更快地弃农而去。 



有人说,现代银行不愿意在农村开展业务,全球如此,今后也必将如此。解决农村融资的渠道只能是发展农村合作制金融机构或者开展政策性小额信贷。这种说法恐怕没有区分发达国家和不发达国家。现代银行往往不愿意在农村开展业务是事实,但并非全球如此。在发展中国家,由于市场机制不发育,银行的服务确是十分不充分的。但是在发达国家,农民照样获得金融业的良好服务。中国既然要想成为发达国家,当然必须象发达国家一样的农村金融服务,不然如何体现中国社会制度的优越性呢? 



要指出的是,土地私有只是使农村现代金融完善的必要条件,而不是充分条件。并不是说,有了土地私有制,农村金融就会自然发达,还需其他条件的配合。但是可以肯定地说,没有土地私有这一必要条件,即使具备其他必要条件,真正为纯农户服务的金融机构不可能在商业化的基础上得到大的发展。 



4.3 土地抵押和无地农民 



不少人担心允许土地作抵押,会造成太多的无地农民。由于农户的土地是他们生活的依托,因此也存在着最后执行时的困难。就像无法赶走城市贫民区的贫民一样,如果银行接受他们拿住宅做抵押,一旦不能如期归还贷款,银行将面临执行上的困难。 



秦晖(2003)指出,由于实行诸子均分遗产制度,尽管中国历史上大部分时期实行土地私有制,但土地私有制并不会导致土地高度兼并和大量无地农民涌现。据他的研究,土地兼并主要由于政治势力的介入,例如封赐,圈地,投献豪门等。这种权贵政治才是引起农民起义的主要原因。所以,即使在几乎没有非农就业机会的纯农业社会中, 若非政治势力的介入,土地私有制也不会导致土地高度兼并和社会动乱。何况现在中国正经历工业化和城市化的高速发展,每年为非农就业创造大量的机会,更不应该过于担心这个问题。即使出现无地农民,他们可以流入城市打工,也可以留在农村作佃农或长工。从理论上来说,既然现在允许工商业者动辄雇人百人,千人,当然不应基于双重标准,反对农民中有多余土地的人少量雇工耕种,或反对农民中有多余劳力的为其他农民打工,因为这不但解决无地农民的就业,也是使社会发挥种地能手的经营长才的最好途径。 



其实,如果认真实行抵押条款,不还债就没收土地,大部分农民不到不得已不会动土地的脑筋。抵押了土地的农民,会千方百计将土地赎回来。真正丧失土地的农民,应该是实在不适应作农民的人。这样的农民离开农业,进入工业或服务业,其实对农业本身的效率,以及对他们自己的长远福利来说,都是一种改进。 



关于无法驱逐贫民区的贫民的说法,作为语义游戏自然有趣,实际上是犯了用整体代替个体的错误。虽然无法将贫民整体从贫民区赶走,不等于无法将其中个别人赶走。据我长期生活于纽约地区而来的观察,贫民窟的住房不值多少钱。而且住在贫民区的贫民往往反倒是房客,并不拥有房权。所以,银行并不面临由房客造成的坏帐问题。经常发生的倒是房东和房客的纠纷,以及房东最终借助法院和警察将欠租的房客撵走的事。这说明在依法治国的社会里,对产权的保障不是虚设的。无家可归者有社会救济作后援,并有临时遮蔽处暂避风雨。中国要依法治国,也只能走这条路,在坚决保障产权的同时,向弱者提供社会援助。 



V.农地私有,城市化,以及新农村基础设施建设 



5.1 现代圈地运动和土地集体所有 



圈地运动似乎只发生在土地私有不彻底的英国和土地集体所有的今日中国。15世纪后的英国圈地运动,发生于新航线的开发和国际贸易的兴起之后,毛纺贸易带来了高额利润。一些贵族为了扩大牧场,开始了圈地运动,目标首先指向村社的公共用地。村社中的森林、草地、沼泽和荒地等,当时并不属于任何人所有。当这些公共用地被贵族圈完后,那些世世代代租种贵族土地的农民又被赶出家园,以便将他们耕种的土地也变成牧场。由此看,英国土地贵族圈地时,一是将社区的公共用地占为牧场,二是为了改农地为牧场,大量驱赶佃农,收回自己的领地。 



1980年代后,中国也发生一波一波的圈地运动,主要目标却是属于农民集体所有的耕地(党国英 2003)。尽管中央三申五令,还是禁而不止。地方官员,开发商,和村镇干部联合起来,以开发区的名义大量圈地。圈地之后,资金往往不能到位,造成大量耕地抛荒,闲置,而急需农地谋生的农民却无从扩大土地经营规模,甚至因失去谋生手段而流离失所。因亂佔濫用耕地,中国耕地面積近7年減少了1億畝。[iv] 显然,农地的集体所有制对此无能为力。中央政府只能发起大规模清查,用行政手段大量撤销开发区。据国土资源部部长孙文盛指出,[v] 中国各类开发区到2004年4月20日止已经撤销开发区3763个,核减开发区原有规划用地面积1.6万平方公里(2400万亩土地),开发区共退回土地1600多平方公里(240多万亩),复耕土地1100多平方公里(165万亩)。政府并决定对农地的征用制度加以改革,旨在保证农民的权益,并通过控制农地转非农用途的规模,实行世界上最严格的耕地保护制度。可见,由于土地市场的失灵,使中国走上一条畸形的,非市场导向的,具有投机性和掠夺性双重特征的城市化道路。 



如果农民拥有土地所有权,既不会发生如此耸人听闻的当代圈地运动,城市化过程也会更加稳步而健康。理由如下。首先,在土地私有制下交易成本的大大提高会自动保障农民利益。开发商必须和一个个的农民打交道,不象现在只要买通村镇的主要干部,便可圈到大批土地。其次,除非能证明开发项目的公益性,开发商无法借助政府的权威强行征用。他们必须以市价充分补偿农民,因而出售土地的好处大部分归农民。第三,堵塞干部腐败的门路,对廉政建设大有好处。第四,由于收购成本高昂,开发商不会在大批圈地之后又闲置不用,有利于保护耕地。第五,土地私有制下,土地可以自由买卖,全国城乡土地市场可以统一化,使城市化过程由政府主导转为市场引导,有助于城市化的稳健发展。因为除非农地转化为非农用地后带来的价值远远高于农地的价值,开发商不会轻易购置,更不会长期闲置。因此,城市的扩大将是一个自律而不可逆的过程,政府的主要责任简化为城市规划和审核农地转非农用途的申请(change of zoning)。第六,防止在保护耕地的名义下,人为限制本来可以长大的城市的成长,反而损害农民的长期利益。 



5.2 土地私有和内生型城市化 
城市化会带来城市周边地区的土地价格迅速提高。土地私有制下,农民作为土地的主人,在扣除一些税(例如交易税,增殖税)后,可以获得出卖或出租土地的所有收入。农民以此作为进入城市的启动资本。这种办法可以大大缓解城乡矛盾,也可以促进城市化的良性进行。上海在1842年以后的崛起过程,基本上就是按照当时租界政府制定的《土地章程》,在土地市场上和农民作交易的过程。土地私有制并没有阻止上海的城市化,反而,很顺利地吸收了几百万当地和外地农民进入上海定居,使一个小渔村迅速扩张成远东第一都市。从上海道路的一般宽度上看,租界政府和建筑商也没有乱圈土地,否则淮海路和南京路不会像今天那么狭窄,更无论上海的一般老马路了。 



可是,在现行土地集体所有的制度下,为了减少开发商和地方官员联手剥夺农民,在所谓建立开发区等的名义下大量囤积廉价收购来的农地,政府不得不动用行政手段,严格审查开发区的立项。政府还决定要用最严格的措施保护耕地,有时甚至采取一些“一刀切”的政策。如最近用行政命令硬性将开发区用地砍掉一半。这些用行政措施干预城市化进程的现象,在农地私有化的条件下都是没有必要的。在那种条件下,开发商根本无法这样做,因为他们向农民收购土地,必须支付市价,不能象现在那样,开发商可以和地方官员联手,以国家的名义廉价收购。即使是因公益性的目的征用农地,地方政府也必须以市价充分补偿农民。世界上发达国家基本都是在土地私有化的背景下,顺利地完成了城市化和工业化的。但是,中国目前快速推进的城市化,却使农民像当年在合作化,人民公社,和工业化运动时一样,又一次成为与城市不等价交换的牺牲品。 



目前中国城市人口只有4亿左右,中国的城市化还刚刚开始,大部分农民迁入城市还需要起码几十年的时间。——如果2040年中国的人口规模是16亿,城市化水平能够达到75%左右(这仍然不能算高,现在美国、英国等都已经超过了85%),城市人口将达到12亿,要从农村迁移出来的人口将是惊人的。不但将要迁出的人口数量巨大,而且城市将从沿海向广大的内地铺开。如果继续采用目前剥夺农民的征地方式推行城市化,那么本来多发生在沿海的农民抗争将向广大的内地扩散,蔓延,和谐社会将成一句空话,城市化也是走不远的。 



一些人担心在农地制度私有化后,是否会阻碍工业化和城市化的顺利进程,我认为这种担心是不必要的。因为基于公益性的理由,国家有权对土地所有权施行某种限制,甚至予以有偿的征用,这早已成为国际上的共识,因此维持农地的集体化和快速推进城市化和工业化没有必然的联系。 



5.3城市化将为弱势人口提供新的生存机会 



如果一个社会的绝大部分人口依靠农业谋生,这个社会必然是个靠天吃饭的社会,充满各种不可逆料的自然风险。城市化带来的积聚效应使人类大大提高了经济效益,并为弱势群体的生存开辟广阔的新天地。发达国家政府十分注意抓住城市化和工业化的机会帮助来自农村的人口向非农部门转移。例如,美国黑人本来主要生活于南方庄园,美国内战后由奴隶变为自由人。但是,他们中的许多人并没有经营现代农业的系统知识,对19世纪末叶开始的农业现代化过程并不适应,成为从农业中被淘汰出来的弱势群体。可是美国市场导向的工业化和城市化过程帮助吸收了大量的黑人。他们得以逐渐向美国北方迁徙,在那里的城市里定居下来。政府向他们提供有补贴的住房、医疗、教育服务。1960年代后,美国政府更通过立法规定政府部门和私人部门在同等条件下优先考虑雇佣少数民族。这些措施大大加速了以黑人为主的弱势群体通过城市化和现代化融入主流经济的过程。所以,城市化决不是象中国这样将农村的强势群体抽走,留下弱势群体在农村中自生自灭。这样作,是违反城市化的真谛的。 



城市化的过程是一个使通讯、交通、教育、医疗等基础设施不断完善的过程。基础设施的完善使弱势群体的生存条件变得更为方便和舒适。所以,市场经济中应该让农民中的强势群体留在农村与天地搏斗,而让农民中的弱势群体先离开农村。这样,社会中的弱势群体便能更好地分享城市的集聚效应带来的外部经济。城市化的过程会产生许多不需要很高学历,或者不需要强壮体魄,或者不需要强烈竞争意识的工作机会,例如保姆,家庭护理,公交系统的售票员和辅助人员,商店的售货员,清洁员,城市的环保工作者,各单位的警卫人员,大量需要的建筑工人,工厂所需的大量非熟练工人等等。这些工作并不需要农村中最优秀的农民来担当。由农村中淘汰出来的农民担当,既解决了他们的出路,又使留下的农民有机会扩大经营规模。这是一个双赢的局面。 



以市场机制的选择和淘汰过程为主,以政府和社会团体帮助进城农民落户,提供各种社会咨询和救急为辅,使以美国为代表的发达国家较顺利地完成了农业现代化。同时,由于农场规模得以不断扩大,农民人均收入得以不断提高。农民的境遇相对城市人口来说,避免了长期滞后,更不会每况愈下。当然,土地兼并有时可以是一个痛苦的过程。想必很多美国黑人初进城的时候,受到各种歧视,有一个适应城市文化和环境,反对种族歧视的过程。但是,长痛不如短痛。现在再问美国北方的黑人愿不愿重新回到南方农村去,恐怕绝大部分会说不。 



中国目前正好经历城市化的加速时期。如果能抓住这一机会使农地尽速私有化,不但会帮助农民中的强势群体成为中国农业的中流砥柱,而且会帮助农民中的弱势群体较快地转移到生存条件更好的城市。这里,农地私有化将提供第一推动力,将农民中的弱势群体逐渐推出农业和农村。接下来,政府有不可推卸的责任引导,帮助他们在城市中安顿下来,并鼓励各种社会团体为进城农民提供咨询和帮助。这样,城市化的过程是一个吸收弱势农民而不是一个排斥他们的过程。尽快推动土地私有制的另一紧迫的理由是,象陈志武教授指出的,曾经在土地私有制下生活过的老农还健在。他们对私有制运转机制的记忆和经验,将大大降低实施土地私有制的成本。这是中国在土地私有方面可以做得比前苏联好的有利条件,不应该轻易放弃。 



5.4 全球化给予中国农业脱胎换骨的良机 



中国既然决定将自己的经济体制改革成完全的市场经济,那麽,其农地制度当然也应该和市场经济的要求接轨。农地的私有化不但是市场经济的天然要求,也是使中国的农业走向现代化和全球化的内在要求。中国的农业结构是在千百年来,特别是最近几百年来闭关自守的状态中形成的。这种结构既不反映中国的要素秉赋,使中国的生态日益破坏,又无法实现农民收入的提高。所以,面临加入WTO后的种种挑战,中国急需作农业生产的结构改革。 



要由现存的农业结构转换成符合中国的比较优势的结构,需要劳动和土地以及金融的自由结合。可是上文已经指出,农村的土地和金融都不是农户可以轻易得到的。离开土地市场的开放和现代金融的服务,中国农业的现代化和生产结构的转换将步履维艰。这里,关键的一点又是农地的所有权。只有尽速使农地私有化,利用全球化的良机使中国的农业脱胎换骨,将农业结构真正转换到以劳动密集型产品为主的结构上来,中国才能大大改善生态,并大大增加农民的就业和收益。 



5.5 新农村基础设施的建设,明清古村的启发,和农地私有 



中央政府现在全面废除了农业税,增加对农民的各项生产和生活补助,最近又决定拨出巨款建设新农村,对农民来说确实令人鼓舞。问题是,如何使中央的好政策永久化和自律化,也即制度化,才能避免人亡政息。所以,自然离不开对包括土地制度在内的各项农村制度的重新探讨。建设农村毕竟是农民自己的事,靠的是日积月累的经营和长远的目光。如果没有良好的制度,激发农民恒久的积极性和主动性,农村基础设施即使建成,又如何能做到常年的保养和持续的改进呢?何况中国的乡村如此众多,如果资金象撒胡椒面一样平均使用,效果会十分有限。目前城市化方兴未艾,各地乡村中有些会因人口的移出而凋零,有些则有希望成长为新兴城市, 投资时又如何决定重点,以免因有的村子最终被废弃而浪费投资呢? 



令人深思的问题是,建设新农村为何要由中央发起?如果本来应该由地方或民间自动完成的事,都要经中央一一动员,地方和民间才勉强去做,中央不是太忙太累了吗?财政负担也不是太重了吗?中央决定向农村提供基础设施,大部分其实为限于本村,本乡使用,因而是有极强本地属性的基础设施。从传统来看,都是由村,乡自己承担的事。从发达国家的经验来看,由于实行土地私有,地方可以通过征收财产税,获得充沛的财源,用于建设和维护本地的村镇规划,道路,学校,和其他基础设施。从制度化的角度来说,中国今后也应主要由本村,本乡的财政支撑为主,中央补助为辅,才叫藏富于民,也才能发挥地方建设农村基础设施的主动性和财力上的可持续性。这就必须实行土地私有,不然,正像徐滇庆教授(2006)[vi]指出的,如果土地属于国家或集体,何来地产税呢?没有了地产税,又何能支撑地方基础设施的投入和保养呢?1978年来的实践已经证明,推行土地集体所有,所有者必然缺位的情况下,大多数村子对基础设施建设的投入严重不足,既没有财力,更没有本地的主动性和积极性。只要土地集体所有不变,情况不可能有改观。 



在这种情况下,回顾历史,也许能给我们一些深刻的启示。今天给我们许多惊喜和自豪、因远离权力和交通中心而幸存下来的一些精心规划,别具匠心的明清古村,例如东莞的南社,婺源县的李坑,黟县的西递,折射出有深厚底蕴的传统乡村文化对产权的敬重和爱护,否则当年的村民怎么会以跨越数代的信心,毅力,倾注辛苦积累的财富,持之以恒地建造,经营使数百年后的今人惊叹不已,犹如世外桃源般的各地古村。目睹这些砖瓦盖成的精美房舍,石板铺就的村中公共道路,岩石砌成的桥梁、河岸,全村共享的饮水,灌溉系统等基础设施,令人肃然起敬。对建造这些村社的居民所积累的财力和物力,及其虽然藏而不露,其实默默地震撼着今天每一个参观者心灵的那份对产权的执着和对家乡的热爱,每每使人产生发自肺腑的感动。中华文明的灿烂不是抽象的,而是依靠了象土地制度这样的好制度做支撑才得以绵延几千年的。基于土地私有制度之上的明清古村,不正无声然而却雄辩的反映出支撑中华文明的真正制度底蕴吗?以这些古村为典范的中国农村基础设施的建设在技术上所取得的高度和在文明层次上所获得的深度,使今天大家目睹的在土地集体所有制下许多村子的脏乱,丑陋,基础设施的长年失修和缺乏全局规划更加触目惊心。 



今天, 在探索如何建设新农村的同时, 对这些靠了当年精心建造的良好基础设施,历经数百年的历史风雨犹能保留至今的古村,似乎应该作特别的研究和借鉴。它们的基础设施所需的资金由谁积累,由谁融资,由谁偿还, 巨大的劳动投入由谁组织,协调, 又是如何做到经常的维修和保养? 当年的皇帝和中央政府肯定不曾发起过今天这样的运动,拨出巨款,建设农村。显然, 农村的建设主要依靠各地村民自己的财力和积极性。土地私有制提供了村民积累财富的内在动力,并引导各村在外的成功人士通过在家乡置产立业,使他们在外积累的财富流回乡村,成为建设家乡的资金。对土地私有制的这种调剂城乡资金的巨大功能,今天不应随便抹杀,否则难以想象会有这类古村的出现。这种基于土地私有制之上的自发建设家乡的积极性,一定省却了当年的皇帝和中央政府不知多少的操心和财政负担。如果今天实行土地私有,一定能使本来大量流走的农村资金(汤敏 2006)的相当部分留在乡间,成为新农村基础建设和保养的取之不尽的资金来源。 



5.6 有序推动农地私有化 



现行土地制度有如此多的弊病,土地私有又会有如此多的好处,有什麽理由拒绝试验和推广呢?目前在中国从事工商业的农民可以根据自己的能力自由扩大经营规模,决定雇工人数,正大光明地发财致富,可是再能干的纯农户也无法自由地扩大自己的土地经营规模和雇工人数,不知为什麽大家会接受如此不合理的安排? 



对农地私有的最普遍的担心是,农地私有必然导致土地兼并,能干的农民固然可以迅速扩大农场规模和经营规模,被兼并的农民不是要陷于悲惨的境遇了吗?这种说法至少已经过时。[vii] 理由如下。首先,农民从农业中转移出来是一个渐进的过程。现在政府预测城市化水平今后每年能提高1%,相当于每年至少要增加1300万城市居民。这是一个不小的数字,为较大量地吸收农民创造了很好的机会。第二,政府可以模仿美国政府对以黑人为代表的弱势群体的优待政策,将某些城市工作机会,特别是处于政府直接控制下的政府部门内的某些工作机会保留给最不幸、最贫困而又愿意进城的农户。第三,如果考虑到要控制农村人口进城的速度,以保证城市化的有序性,同时防止商业资本和官僚资本恣意侵吞农民的耕地,可以首先控制农户或其他用地单位一次购买农地的上限,并允许每隔几年放宽购买上限。对用以直接购买农地的贷款也可作滚动上浮的限制,直至最后放开。其次,对试图改变农地使用性质的买户,政府有关机构应严加审核和控制。 



实行土地私有制后,要允许农民用农地抵押,获得贷款。大部分农民必定不会选择卖断土地,而是选择抵押土地以获得贷款,并且会千方百计赎回押出的土地。当然不能排除每年会有少部分农民选择卖断土地。这部分农民因而就不再和同村的农户争夺有限的土地。他们会带着卖地所得的资金进城,为城市化带来资金。其中一些农民必定会自己创业,不但解决自己的就业,而且会为其他农民创造新的就业机会。由于私有制下明确的排他性所有权和使用权,不但使土地所有者可以不用担心未来村里的新增人口无偿平分他的土地,因而可以对土地放心投资,而且使所有希望获得土地的人加倍努力积累,以偿付地价,因而大大刺激生产积极性和向土地投资的积极性。农地的自由买卖,还将吸引本乡本土的成功人士和外出谋生的成功人士在家乡买地置产,扩大生产,建设家乡,因而可大大减轻政府建设新农村的财政负担。 



VI.对土地私有化的疑虑并无根据 



6.1土地私有制下不利于土地的合理配置吗 



这种看法认为, “我国传统时代上千年历史的土地买卖并未造成土地配置的优化,反而由于土地分割出售而导致地块’“畸零散漫’,’不成片断’。 ‘除了美国、加拿大这类土地资源丰富国家外,大部分市场经济国家、包括我国台湾地区的农地配置都不是完全依靠市场机制实现的,通过非市场因素实行的土地整理(台湾称农地规划)起着相当大的作用。”按照这种看法,土地私有和依靠市场机制并不能达到土地配置的合理。

  对这种观点,我想提出以下看法以供讨论。第一,实行市场经济的国家中,不少政府出于对农业的保护,实行一些互相矛盾的政策。例如,日本和欧盟各国给予农民大量补助,结果养了一批小农场主,因指望靠自己的小块土地源源不断地领取补助而死活不肯放弃土地,反而不利于农场的优胜劣汰和农场规模的扩大。于是,政府又通过行政手段干预地块调整,土地平整,目的在于扩大连块的土地和农场的平均规模。这种做法,且不说中国有多少财力可以照搬,对土地市场的发育,农场平均规模的扩大,也是不利的,所以不应盲目提倡。我们主张主要依靠土地私有制下的市场机制实现有效率的土地合理配置,并不是不考虑非经济因素的’市场-私有化万能论’。在主张土地私有制的人中,很少有人会反对基于市场失灵的理由,支持政府提供公共产品,减少外部负效应,防止自然垄断。例如,政府对义务教育,社会保障,和失业救济等的责任,绝大部分支持市场导向的人都是坚决支持的。

  第二,认为土地私有制下出现的土地细零化,必然代表土地配置的非优化的观点,是不成立的。土地配置是否达到最优,并不单单取决于土地集中的规模,而是取决于土地能否和资本以及劳动自由结合,以避免土地的抛荒,或劳动、资本的闲置。如果土地集中的结果,使大量农村劳动无法和土地自由结合,这种要素的配置无论是对土地,还是对劳动而言,都不是最优的。记得1980年代初人民公社解散时,由于大田作业的废除,大型拖拉机和农机具的停止使用,使一些反对包产到户的人指责说,责任制代表了生产力和现代农业的大倒退。但是,在责任制下,土地虽然细零化了,无论是农业生产总量,还是农业的劳动生产率都获得极大的提高。所以,由公社的大农场退回到传统的小农生产实际上代表了土地配置的极大的优化和生产力的飞跃。

  在典型的市场经济中,亦即确认土地私有制,并允许所有要素自由流转的经济中,是不会发生土地排斥劳动这种配置的。倒是在土地集体所有的中国,在1990年代发生过土地排斥劳动的荒唐局面。由于苏南乡镇企业的发达,当地农民纷纷离土进厂。在村、镇干部的指挥下,发起以工补农,以工养农,将土地集中后,要乡镇企业出钱发展机械化的大农场。这种做法,自然是不顾中国的要素比例,排斥外来农民和本村地土地结合的权利,遭到芝大约翰逊教授的激烈反对。最后因乡镇企业的改制,以工补农成为无米之炊,靠乡村干部的干预人为发展起来的大农场只能将土地分割成小块,包租给外来农民,使土地重新得以和农村中大量存在的剩余劳动结合。从这个例子可以看出,只要土地没有私有化和市场化,土地和其他要素的组合总会发生这样,那样的扭曲。

  在中国传统社会里,土地的确随着人口的持续增长而不断被分割,出现所谓的细零化,这其实是劳动和土地结合的优化过程。这说明在给定的技术,土地资源和人口资源的情况下,如果土地的细零化由市场机制引起,代表的正是资源配置优化过程,其增益超过效率损失。所以,总体来说,历史上中国的土地加密集劳动的配置是有效的,避免了双方的闲置,使中国的单位土地产量一直名列世界前茅,得以长期用较少的耕地养活较多的人口。

  以上论述说明,要区分造成细零化的原因。在现行的土地制度之下,土地细零化的发展确实存在非市场因素,因而确实存在效率的某种损失。原因在于土地的分配通过行政干预,并基于村社人口变化,而不是通过土地市场对农民的经营能力,努力程度和务农的意愿的选择完成。一方面有农民想扩大土地经营,并且有购买或租赁土地的经济能力而仍然不可得,一方面有土地抛荒的恶性发展。在正常的市场经济中,农地私有固然也会造成细零化(例如中国古代),却不会发生大面积抛荒。没有务农意愿的农民可将土地出售,获得进城的启动资金,或出租,获得生活来源。而经营不善的农民,可以成为农业工人,接受种地能手的指挥。无地而有能力的农民,可以成为佃农,租进土地经营农场。这样,善于经营的农民可以发挥他们经营的长才,放心地,顺利地扩大土地经营规模。

  既然城里民营企业家可以动则雇工百人,千人,为社会创造就业机会,在农村中自然也应允许农民企业家雇工扩大土地经营规模。这是一个多赢的局面。社会可以享受农业企业家的经营才能,获得更多的农产品,被雇者因有高人指点,生产力一定提高,因而收入也会提高,而作为’高人’的种地能手因可获得土地和劳动力,可以顺利扩大经营,为社会创造更多财富和就业机会。这样对大家都好的事,何乐而不为?既然城里允许一部分人富起来,为何不允许农民中的一部分人先富起来,难道我们用双重标准衡量农民?

  所以,在研究土地细零化所导致的效率损失时,先要找出造成细零化的原因。如果由市场机制的配置引起,细零化决不会造成效率损失。市场反复试错的结果,一定会找出土地经营规模的平衡点。如果细另化由非经济原因引起,则匡正之术,不是将土地人为地高度集中,使用现代农业机械,排斥农村劳动。正确的办法,正是推行私有化和市场化,促使土地和劳动的自由而充分的组合。在中国尚有大量剩余劳动的情况下,让劳动尽可能接近土地,正是反映国情的资源最优配置。农场规模的扩大,应随农村劳动力的逐渐转移,通过市场交易自然扩大。我们主张彻底实行市场化,正是要减少非经济因素对要素配置的干扰。所以,关于土地细零化的后果问题不能一概而论,特别不应该用来作为批评土地私有化的理由。

  6.2 地权明晰既不是导致灾难的万恶之渊,也不是拯救农业的万应灵药吗

  这是一个值得商榷的对土地公有和私有各打50大板的说法。对土地私有化的讨论在中国才刚刚开始。基于一个不成立的理由(即上文所讨论的土地私有和交由市场配置必然导致土地细零化,因而导致配置无效这麽一个理由),便对土地私有这样极为严肃的话题贬为’神话’,是十分不利于这一问题的深入讨论的。好的私有化是有条件的。我们要做的,便是把这些必要条件找出来,而不是把私有化本身否定掉。正象我们在讨论’人权’这个词的定义时,是要作一系列限制的,例如人权不等于有权侵犯他人合法利益,不等于可以为所欲为,罔顾法律等等。需要那麽多限制条件,是否就要将‘人权’贬为神话,否认其重要性和必要性呢?大家当然不会同意。关于农地私有化,同样不能求全责备,似乎除非它是万能的,不然便是’神话’。我们需要的是严肃,认真和充分的讨论,才有助于对问题的深入认识。而且我们已经在4.1中指出, 土地私有和交由市场配置所导致的土地细零化,恰恰证明市场配置的有效。坚持城市化和工业化,坚持农村人口的移出,土地私有制加市场机制一定会使种地能手逐渐扩大土地经营的规模。中国的国情在特殊,也不可能走出一条不同的现代化道路来。以中国国情特殊论,否认这条市场化和土地私有化道路的人,应该看到东亚的日本,南韩,和台湾,人地比例比中国还要高,一样通过市场机制和土地私有,实现了农业的现代化和农民的富裕化。中国没有理由走不通这条道路。

  6.3 即使实行土地私有,农民也不会马上富起来吗

  很少有人会说只要实行土地私有制,一切问题迎刃而解。农地私有只是解决三农问题的必要条件,而不是充分条件。2004年来,中央政府基于三农问题日趋严重,决定要求各地政府取消农业税,废除苛捐杂税, 并补助农业生产,最近的一号文件(2006)又提出工业反哺农业,受到农民的欢迎。真正的问题是,政府今后能拿出多少财政,在多长时期内持续补助农民? 究竟是主要靠农民自己的生产活动致富,还是主要靠政府的财政补助致富? 如果在目前的经济发展水平上,中国农民只能主要依靠自己的生产活动致富,那末仍然无法回避土地的所有权。

  必须承认,土地所有制是提高农业生产的效率,提高农民收入,保障农民权益,发育农村金融的必要条件,而且是十分重要的必要条件。不能因为在实行土地私有制的一些国家里还存在农民的贫困问题,就说土地私有制是不必要的。事实是,没有一个实现农业现代化的发达国家是实行农地的村社所有或国有的。而实行过土地公有,或现在仍在实行土地公有的地方,例如当年的中国,现在的北朝鲜,农业问题比实行土地私有的国家来说多得多,不但发生过人祸,对农民的侵权也更甚。中国1958-61年的大饥荒,北朝鲜近期遭受的全国性食品短缺,在人口众多,土地有限,然而实行土地私有的当代印度就没有发生过。目前,世界上绝大部分国家实行的是农地私有,难道其他民族的智慧都不及中国?何况中国的三农问题的日益突出,是在现行土地制度之下发生的,难道不值得我们深究一下?

6.4 重要的是土地的使用权,收益权,土地的所有权是不重要的吗

  有一种看法是,关于地权的一些争论至今”不得要领”。按照这种看法,“事实上,在发达市场经济中由于产权的多层次化,当代产权经济学已逐渐少用“所有权”这一概念而转以“权利”作为考察对象。”

  这样的说法,也是似是而非的。发达国家的所有权问题早已解决,由于市场经济的高度发达和交换的内在要求,他们发现土地所有权又可以分割成各种产权,而且发现在保留土地所有权的前提下,各种产权也可以灵活进入市场交换,不但使交换双方均能获利,并使土地的利用效率大大提高。所以在土地所有权的私有化已经确定的前提下,发达国家频繁交易的反而是土地的各种产权,对产权的研究也越来越细。

  在中国,提倡农地私有化的人,是决不会去排斥对各种派生而来的土地产权的研究和保护的。然而,我们不能本末倒置,将所有权和产权人为对立,认为只要注意产权便可。如果注意所有权,便是’不得要领’。比如,由石油派生出许许多多的衍生产品,构成大部分消费者日常交易的主要对象。可是,我们能得出结论,石油的所有权不再重要,我们只要关心石油的衍生产品的产权便可,否则便不得要领吗? 这种说法,大家显然不会同意。同样,在农地私有制没有确立的地方,讨论这种制度本身的必要性是无法回避的。大量的土地纠纷,方兴未艾的圈地运动,日益增多的无地农民,都在说明土地的所有权是无法用土地的其他产权来代替的。

  中国的现实是官强民弱。不给农民地权,单给农民各种有一定期限(15年不变,后来30年不变)的产权的诺言我们已经听到无数次了。目前越演越烈的圈地运动和其他三农问题,不正是在这种没有土地所有权,只有15年不变或30年不变的土地使用权之下发生的吗?当年地主要得到农民的土地,还要千方百计地得到他的地契,要按下他的手印为凭。现在村干部变卖村里的土地,是不需要农民交出地契的,因为农民根本没有地契。在这种情况下,空泛而有时间限制的产权,又如何能使本来就是弱势群体的农民,在强势群体面前得到起码的产权保障呢?

  令人不解的是,为何就不能给农民地权呢?这是共产党在夺取政权前开展的土地革命时期对农民所作的最重要承诺。农地所有权究竟应该掌握在谁手里才是一种最好的制度安排呢?是掌握在作为耕者和弱势群体的农民手里,还是应该掌握在强势而又不从事生产的村镇干部手里,更能导致农业生产效率的提高,农民福利的改善,农民权利的保障,和苛捐杂税的减轻呢?这是应该公开讨论的一个问题。在没有找到真理以前,便认为这种讨论不得要领,窃以为十分不利于我们对这麽一个重大问题的深入认识。

  6.5 土地私会和土地的公益性发生冲突吗

  “土地的地理区位是不可替代的,假如一块土地正好位于公共利益攸关的要害区位上,它的不可替代如果使其主人可以漫天要价,就会严重损及公共利益。因此即使在最强调保障私有财产的西方国家,“土地私有”也没有其他财产权那么绝对,亦即保留有更多的公共利益干预权。”有些人以此反对土地私有化,以便为国家保留更多征用土地的权利。

  其实,和所有的权利都是有限制的一样,基于某些地块具有公益性的理由,国家有权对这些土地的所有权加以某种限制,甚至予以有偿征用,早已成为各国的共识,也在实行土地私有的各国的有关法律条文上体现出来,以防止有人漫天要价,成为钉子户。所以,实行土地私有并没有影响这些国家的政府基于公益性理由有偿征用筑路,修桥,盖坝等所需的土地,没有影响到这些国家的城市化和工业化的顺利进程。受到限制的是政府和不法开发商假借公益性理由蚕食农民的土地。所以,基于公益性理由对土地所有权有所限制,和否认土地所有权本身的重要性是完全两码事。否认农地所有权的重要性,进而剥夺农民对土地的所有权,便为基于非公益性的理由任意侵占农地开了一个极大的漏洞。这也是为什麽我们看到有关土地纠纷越演越烈的缘故。

  6.6 农地私有和股份合作制的相容性问题

  中国农地细零化仍在不断发展,农户收入相对城市居民又呈每况愈下的趋势,国内的一些关心农民收入的学者,企图在不动现行土地制度的前提下,找出新的生产组织形式。例如,最近有机会看到张宇燕,时红秀和李增刚(2004 以下简称张文)合写的“中国农村的社区型企业:辽宁省海城市东三道村 为例”一文。他们通过对一个案例的考察,“试图对中国农村基层组织-’村集体’-的性质和功能进行深入思考”。他们“将’村集体’看作既是国家行政权力向基层的延伸,又是有着明确产权边界和利益要求的企业”。在他们看来,“与经典企业相比,这种企业表现出程度不同的’社区性’特征。在权威和激励、社区成员与企业的关系、企业的目标与行为方式、企业内部治理结构等方面,村集体都有着突出的社区“共荣”秉性”。为此,他们称“村集体为’社区型企业’。这种企业产生于特定的产权制度、市场条件和农村社区的自然禀赋与人文环境之中,既为辖区公众提供公共物品,又替个人承担市场风险”。他们并且认为,“不同于大规模劳动力的城乡转移和城镇化过程,社区型企业在中国的发展或普遍化,或许为中国提供了另一种工业化和市场化途径,并可能成为解决中国“三农”问题的一种选择。”

  对此,我想冒昧地作以下评论,供国内学者的参考。首先,如果各种社区型农业企业真是中国农民自发和自愿进行的组织试验,自然应该支持。但是,历史上,自然村,更不要说包括10个左右自然村的行政村,从来不是一个经济体。只是到了人民公社时代,由于政府的强加,它们作为生产大队才成为效率低下的一级经济单位。所以,整个村子能加入一个社区企业,而且还能整个’兼并’邻近村子的作法,使人怀疑农民究竟是否有选择不入股的自由。其次,如果这样的企业确实很成功,那麽,在土地私有制下,农民同样会踊跃入股,不然欧美各国不会涌现那麽多股份公司。所以,私有制并不会阻止农民在经济利益的驱动下,对生产组织的各种形式进行自由的试验。第三,土地私有制的一个很主要的优点是,可以迅速淘汰无效的生产组织形式,因而可以更好地保障农民的长期利益。如果这种企业真是基于完全的自愿,那麽,当某些农民感到自己所在的企业带给他们的利益不如单干,他们应该有完全的退出自由,或重组的自由。张文没有对退出机制作比较细致的介绍。我很想请教的是,这种股份合作制的试验是否有失败的例子,是否对此作过调查、分析?万一企业失败了,谁承担后果?如果个别农民首先看出企业的败像而要求退出,他对土地的权益和其他经济利益又是如何得到满意的补偿呢?第四,如果大面积地由政府推广这种组织形式,由于这种企业不但党政不分,政社不分,而且党企不分,政企不分,这会使党的基层组织和基层政府有更大的权力指挥农民和控制农民。一旦这种控制掌握在坏人或无能的人手中,或一旦企业经营失败,后果是严重的。小丘庄的教训不应轻忘。第五,张文认为股份合作制能够避免“大规模劳动力的城乡转移和城镇化过程”,为“中国提供了另一种工业化和市场化途径,并可能成为解决中国“三农”问题的一种选择”。对此,我不敢苟同。城市化的经济学意义在于通过城市的积聚效应,使密集的人口和企业分享城市的基础设施,大大降低生产成本,因而降低现代化的成本。凡是实现工业化和现代化的国家,无例外地通过高度的城市化完成的。中国如果选择农村工业化和农村城市化的独特道路,将大大提高工业化和现代化的成本。对中国而言,这条道路将是十分不经济的,也会使中国社会的二元结构人为延长,对农民十分不公。
VII.结束语

  现行的农地制度试验了26年。实践表明,这一制度毕竟是过渡性的。随着时间的推移,弊端丛生,越来越不适应市场化和全球化的要求。纯农户想要摆脱贫困,发财致富,土地无疑是他们最主要的

  生产资料。然而,根据现行宪法,农民不能私有土地,分在他们名下暂时使用的农地随时可能被村内新增人口平分。土地既不能买卖,又不能抵押;农地在城市化和工业化过程中获得的巨大增值,农民作为所有者无权分享。而且,事实已经证明,现行土地制度既无法实现自许的公平,又存在严重的效率损失。所以,无论从公平的角度还是效率的角度,现行制度都不值得再留恋。实践是真理的判断标准的讨论给我们的启迪是,不是本本或条条,不是先验的意识形态,而是实践,才是真理的来源。我们要捍卫的不是条条框框的不可侵犯性,而是农民利益的不可侵犯性。

  与此同时,经过26年的实践,私有财产对中国经济和就业的杰出贡献已经获得朝野的一致公认。2004年的春天,经过修改的宪法恢复了私有财产的不可侵犯性。民营工商业者从此可以合法雇工,扩大生产,积累财产。在其他国家,这是人民理所当然的权利,中国在庄严的宪法中重新确认,自然是值得庆贺的进步。在为理性战胜愚昧而高兴的同时,不禁想到处境最为困难的农民。

  耕者有其田当年是中共土地革命的神圣目标,也是农民拥护中共取得政权的主要原因之一。革命胜利后立即进行的土改,虽有许多缺点,错误,例如,对地主的土地应该赎买,不应没收,对地主阶级也不应残酷斗争,无情消灭。但让农民拥有一块自己的土地,毕竟符合农民的千年梦想,因而获得大多数农民的拥护。事实证明,后来的合作化,人民公社,将农民刚获得的土地集体化,对中国的农业,农村,和农民造成极大的伤害。改革,开放后政府明确宣布,中国尚处于社会主义的初级阶段,贫穷、落后的农村自然更是处于初级阶段中的初级阶段。人民公社因为超越历史发展阶段,政府毅然将之解散,曾获农民一片掌声,并使生产力突飞猛进。不知为何面对如此初级的经济发展阶段,在公社解散20多年之后,还要用宪法硬性规定农地的集体所有? 农民并非傻瓜,即使分了土地,也会在经济利益的驱动下,探索各种新土地制度的可能性。如果土地集体化果真好,能带来更高的收入,农民自然会放弃单干,重新合伙。靠宪法硬性规定农地集体所有,显然有悖于对市场的尊重,有悖于对经济制度自发演变的尊重,更有悖于对农民自决权利的尊重。

  中国对农地私有的上述排斥态度,既非基于现代经济学的科学结论,也非基于对历史经验的总结,或基于对各国经验教训的借鉴,更非基于反复试验的结果。对农地私有的这种非理性排斥,不但已经影响到农业结构调整和效率的提高,影响到农民分享城市化和全球化带来的繁荣,而且进而影响到农民维护和加强自身所在村的社会基础设施,增强社区内在活力的主动性和参与感。

  中国目前正经历工业化,城市化,和全球化的高速发展时期,为农地私有化提供特别有利的客观环境。不管是否实行农地私有化,农民总会因工业化,城市化,和全球化而加速流出农村。现在的问题是,我们希望什麽样的农民能留在农业部门,以便使今后的农业能够比较有活力,能够比较灵活地对国内和全球市场的变化作出反应?是比较能干的农民呢,还是因为哪儿都不要,被迫滞留于农村的农民呢?如何使得善于经营农业而又愿意务农的农民比较迅速地获得土地和金融资本呢?如何使得他们能够主要倚靠自己的生产而不是政府的补助获得平均收入,避免境遇相对城市居民的不断恶化?如果政府尽速推行农地私有,使每个农户拥有一块自己的农地,就会让一部分纯农户,包括纯粮户,通过扩大土地经营规模先富起来,继而带动大部分农户致富。由于农户成为土地的真正主人,一定会有建设家乡的热情和积极性。有钱出钱,有力出力,把本来需要中央政府推动的事,自动、自发完成。政府得以把本来准备用于农村基础设施的巨额资金集中于农村义务教育,社会保障和医疗保障,帮助实在不适合务农的农户向非农产业转移。这样作,由于符合市场经济的规律,一定能收到事半功倍的效果。

  实行农地私有化后,流往城市的农民不再会抛荒土地。当政府决定补助农民,或当农产品价格上扬时,外出打工的民工也不会一窝蜂地回老家要回土地,引起急剧上升的土地纠纷。如果允许农地私有,许多已经在城里落根的农民就会乐于将土地卖出,以便获得一笔启动资金。这就使种地能手可以顺利扩大经营规模以获得平均收入,根本改变目前纯农户的相对收入每况愈下的境遇。其次,随着农户平均土地经营规模的扩大,农民会追求农业机械化和现代化。这会给中国的农机制造业和相应的农机服务业带来巨大的内需。而且一个有活力的现代农民阶层的出现,不但会使农村金融从此进入良性循环,还将使乡村的财政变得充盈起来,使地方政府更容易向农民提供公共产品和其他服务。富裕而自信的现代农民阶层的出现,也是抵制农村干部滥权的最有效的途径。在农地私有化下发生的农户经营规模的扩大,意味着最有经营能力的农户日益成为农业和农村的中流砥柱。他们的经营能力,他们的眼光和胆识,将给中国的农业带来崭新的面貌。中国农业顺利应对全球化和现代化的重任,只有这些企业家类型的农民才能胜任。他们不但为中国的农业和农村保存活力,也将为城市化和工业化送来源源不断的劳动力。愿意将土地卖断的农民,不但有了进入非农部门的启动资金,而且破釜沉舟,断了一有风吹草动便重返老家的习惯,既可避免目前越演越烈的农村土地纠纷,也可使城市化成为一个稳健的,不可逆的过程。总之,农地私有化和城市化、全球化的结合,必然是一个多赢的结果。政府应尽速在典型的农区,特别是在主种粮食的地区,首先实行农地私有化的试点,在总结经验的基础上向全国推广。

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  多维:据纽约时报援引中国公安部1月19日公布的数据,中国平均日发生240起骚乱。

  [i]对于一些地方的乡村干部鱼肉农民,引起“民怨沸腾”的真实写照,参见“当代”2003年第6期陈桂棣和春桃执笔的题为“中国农民调查”的长篇报告。

  [ii] 不排除农村的富人中也许有贪污干部。但是由于这些人发财的权力基础在农村,他们中的大部分应该选择留在当地才能作人上人。不过,这些人的大多数如果选择留在农村,只会使农村局面更不利于比较正直的农民施展他们的才能。

  [iii] 据张晓山和崔红志 (2001),“民间借贷的活跃及对农村经济的影响。农民和乡村企业从正规金融系统得不到贷款的状况,促进了民间借贷的发展。民间借贷在一定程度上缓解了资金的供需矛盾,但借贷者却不得不付出更高的利息。根据中国社科院农村发展所研究人员2001年的调查,中原某省一个3000人口的村,以放贷为主业的就有10户,平均放贷规模为12—15万元,大约70-80笔贷款,多是1000-2000元的小额贷款。月息3分,年息36%。此外村里还有50户小规模的放贷户。资料还显示,江西省赣州地区1997年民间借贷总量达2亿元以上,1996、1997年分别较上年增长18%和36%;借贷范围也由原来的主要局限于个人之间,扩大到以企业与个人之间、集体企业之间、私营或个体工商户之间为主;1997年民间借贷资金中流向生产性投资领域的占75%,比上年增加26%。在非国有经济的资产负债表中,来自民间借贷的资金比重高达36%,而来自银行等正规金融机构的贷款仅占8%。”

  [iv]张立,贾治堂,“退耕还林政策的进退之道” 南方周末,2004年5月25日。

  [v] 杨丽萍,“土地督察路上 北京九成开发区被撤销“,21世纪经济报道,2004年4月26日。

  [vi]徐滇庆(2006)虽然讲的是城市土地,但也适用农村土地。他指出,“在目前土地批租制度下,土地的使用者并没有拥有产权。土地的增值应当归产权所有人—国家所有,而不属于住宅业主。既然他们已经支付了租金,那末就不应当再向他们征收城镇土地使用税。”对农民来说,土地集体所有,他们获得的只是土地的使用权,而非所有权,自然不应付地产税。但是,没有了地产税,地方又如何有财力对地方的基础设施作常年的投入和保养呢?徐滇庆将此称为“土地所有权的模糊状态给下一步税制改革带来障碍。”

  [vii] 之所以说这种说法至少已经过时,原因有二。第一,即使这种说法历史上是对的,在工业化和城市化快速进行的今天,无地农民并不会象在纯农业社会里那样,失去土地便失去谋生手段。第二,根据秦晖(2004)的研究,这种说法甚至历史上也是错的。他的研究表明,农民造反的原因,并不是地主对无地农民剥削太残酷,而是封建专制下官吏对包括农民和地主在内的全体农村人口欺压太甚。这也解释了为什麽农民起义首领往往是地主知识分子。

  (美国三一学院经济系 文贯中)



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