对华战略：平衡而非压倒性优势

华盛顿及盟友担忧，中国大陆挟其快速增长的经济实力、军事实力和外交影响力，正在成为亚洲的主导力量，取代美国在二战后在该地区的领导地位（下图 CNN）。一个以实力为基础、咄咄逼人的中国大陆可能会限制美国进入亚洲，从而削弱美国的长期竞争力。为延续美国的强势地位，奥巴马、川普和拜登均选择了保持对北京“压倒性”军事优势作为美国印太政策的首要目标。但是，中国大陆似乎执意要与美国对着干，仍在继续发展其军事力量，加强其在地区经济中的中心地位，并在整个地区取得外交进展。而美国却在（主要是经济上）疏离该地区，拒绝参加印太地区的两个主要贸易协定 -- 区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和跨太平洋伙伴关系全面与进步协定（CPTPP）。

由于认识到维持美国在该地区单打独斗的军事主导地位在政治上和实践上都变得不可持续，拜登团队转而寻求建立一个由盟友和合作伙伴组成的联盟来分担部分遏华成本，并取得了一些成功 – 在菲律宾获得了更多军事基地，与韩国和日本建立了新的三边情报共享机制，并与澳大利亚和英国达成了AUKUS协议（下图 THE DIPLOMAT）。但美国仍然不能在亚洲关键地区保证军事自由出入，缺乏一个美国领导的强大区域安全架构，没有足够的盟友和合作伙伴来维持美国在本地区的优势。更糟糕的是，亚洲地区国家并不认同中国威胁。

拜登政府在建立统一对华联盟上取得的有限成果，反映了一个人们刻意忽视的现实：美国在亚洲的军事霸权无法长期维持。对于研究国际关系和世界政治的专家和学者来说，自我感觉良好不应该是自欺欺人。即便有三、两个本地国家虚以委蛇，美国保持对北京“压倒性”军事优势的政策已难以为继。美国在印太应该转而采取一种平衡的对华战略。这一平衡战略意味着华盛顿需要更关注保护利益攸关的战略要地，如日本和印度的工业中心，以及关键水道的通行，而非“普天之下，皆为王土”，无轻重缓急地覆盖整个印太地区。同时，美国还应努力帮助更多的盟友和伙伴加强他们的自卫能力，并减轻美国的安全负担。最后，华盛顿需要接触、加入、并学会驾驭该地区的许多多边机构，包括不以美国为中心的组织机构，利用这些机构来促进美国的利益和影响力（下图 BROOKINGS）。

持批评态度的人可能会认为，平衡战略不可取。因为它长中国志气，灭美国威风，并加剧印太盟友被美国放弃的担忧。可如果美国坚持以不变应万变，在自身实力相对不变甚至略有下降、对手（中国大陆）实力相对上升的情况下继续外强中干的在远离国土的印太“压倒”北京，华盛顿可能会发现自己力有不逮，难以令人信服地维持对北京的全面威慑 -- 美国缺乏相应地政治、经济、军事和外交资源。平衡的对华战略将更可持续，风险更小，更符合印太地区的独特环境。那么，美国可以采取哪些措施加强其在印太的总体平衡对华战略呢？著名智库《布鲁金斯学会》2023年底召集了10名不同学科的布鲁金斯学会学者，就美国的印太区域经济战略、外交战略和安全战略提出建议：

• 美国不应指望在印太继续维持有利的（对华）力量平衡，因此必须改变策略  
• 美国不能仅以意识形态来界定大国竞争（例如，民主国家与专制国家之间的斗争）  
• 美国推进的议程，应该为该地区人民的生计带来经济增长、持久的安全和实实在在的利益。这些议程也必须加强美国在该地区的威慑态势
• 美国在围绕供应链弹性和敏感技术保护等具体问题建立伙伴关系时，应避免被视为采取过度的反华措施却对促进共同经济增长不力 
• 美国的经济议程应侧重于保护美元的核心作用，分享美国技术优势的利益，解决发展中国家债务，并对美国重返区域贸易集团的可能性持开放态度
• 美国在该地区的兵力态势的逐步调整和逐步增加已不足以应对中国大陆对地区稳定构成的日益严峻的挑战
• 美国应该加快大量小型、可生存的平台利用；优先发展海底作战能力；在危机中使用多样化的沟通手段 
• 美国可能需要缓和其对中国大陆的一些公开言论，以关键合作伙伴接受的方式来描述中国挑战的性质和应对计划，来增强盟友和合作伙伴之间的凝聚力。轻言细语伴以粗壮大棒更能有效威慑对方。

网格布军与区域安全机构

为实现通过联盟维系地区主导地位的愿景，拜登政府在加强美国与印太各国的关系方面投入了大量资金。例如，美国已将与越南的关系提升为“全面战略伙伴关系”，并与印度签署了新的国防合作和联合生产协议。但革命尚未成功，盟友仍需努力。要达到支撑美国军事主导地位，拜登组建的联盟必须完成三件事：使美国进入该地区基地、机场和港口的途径多样化，以便美军在发生危机时能够迅速投射力量；建立一个强化美国利益和价值观的联盟和伙伴关系网络；加强盟国和伙伴国自身的军事能力。中国有着庞大的导弹库，可以容易地实施对美国在关岛、日本和韩国大型基地的美军袭击。五角大楼希望在印太地区拥有更多的小型基地和前哨基地，以便更广泛地分散人员和资产，提高他们的生存机会（下图 Solidarity）。

美国建立这种分散态势的努力取得了一些有限的成果 -- 美国军队获得了在澳大利亚、菲律宾以及巴布亚新几内亚使用额外基地的扩大许可。但菲律宾和巴布亚新几内亚都表示，他们不会允许美国在其领土上使用基地储存武器或在对中国大陆的战争中进行进攻性军事行动，特别是在台湾战争中。此外，韩国也可能限制美国的军事进入。因此，发生紧急情况时，美军可以依赖的，只有日本和关岛那些容易被炸烂的机场跑道，和从澳大利亚起飞的远程轰炸机。

拜登政府努力将美国军事战略从传统的“中心辐射”方式（美国为军事行动中心）转变为让盟友和伙伴更全面参与的“网格”模式，以巩固美国在印太地区的主导地位。五角大楼越来多的重视包括澳大利亚和日本的三方海空联合军事演习（下图 mod.go.jp），以及与日本和菲律宾的海岸警卫队训练。但拜登政府也在这里遇到了挫折 -- 少有国家愿意完全参加美国领导的安全架构，他们不愿意在美国和中国大陆之间做出选择。即使美国坚称它不寻求建立一个地区安全集团，但该地区包括美国盟友在内的许多国家，都抵制了任何他们认为华盛顿试图建立本地区抗华反中的安全尝试。

不给力的朋友

四方安全对话（Quad）是一个由澳大利亚、印度、日本和美国组成的安全论坛，旨在深化海上合作等举措。但Quad参与国间没有共同情报协调，只有双边信息共享。同样，当华盛顿希望东京提供直接军事支持，没有美日联合司令部来有效协调两国的行动。

美国帮助盟友增强其军事能力的记录也是好坏参半。的确，亚洲的一些国家已经开始增加国防开支。但他们离与美国分担该地区的国防的目标依然相距甚远，更遑论冲突发生时需要的更多资源了。以日本和澳大利亚为例：日本打算在未来五年内将国防开支提高65%，包括购买400枚美国制造的战斧巡航导弹。澳大利亚还打算在未来十年内将国防开支从占GDP的2%左右增加到2.3%，并优先考虑为电力预测提供资金；它计划购买美国生产的远程打击导弹和核动力潜艇。

但是，无论是用于自卫还是协助美国军事行动，日本都缺乏有效使用战斧导弹所需的情报和瞄准能力。即使日本获得了这些能力，它购买的少量导弹对地区威慑的贡献也十分有限。而日本的人口老龄化问题，意味着它能合格操作飞机和船舰的人员短缺（下图 SCMP）。澳大利亚军方也缺乏训练有素的军事人员，以及运营和维护其购买的潜艇所需的文职专家。日澳之外的其他亚洲军队呢则更指望不上了，因为他们既缺乏能力更无意愿替美国分担压力。如华盛顿有人对韩国抱有很高的期望，但首尔没有在硬基础设施、防空和运输方面进行投资。同样，尽管美国施加了压力，台湾对增强其抵御中国大陆攻击所需的防御能力三心二意。最终结果就是，美国继续承担着印太地区的大部分防务负担。

打不败他们，就平衡他们

拜登政府在印太纵横捭阖与中国大陆竞争，可取得的进展有限。人们不禁心生疑问，即美国是否有能力甚至有必要维持在亚洲的首要地位。按一些美国领导人的想法，中国大陆军事威胁的增加，会促使该地区国家组成联盟，并寻求美国的支持和保护，从而无限期维持美国在印太的优势地位和主导地位。显然这些领导人想多了，他们对美国人的吸引力过于乐观。这些国家不愿选边站的原因之一是地理因素 – 该地区国家与中国大陆之间有广阔的太平洋和印度洋形成的强大防御屏障。中国大陆在该地区的邻国当然对北京的侵略持谨慎态度，但印尼和马来西亚等国倾向于不将北京视为生存威胁。鉴于美国驻扎在该地区的空军和海军部队具有高度的机动性，容易部署也可随时撤出。这种机动性使潜在的盟友担心自己随时都可能被美国抛弃，尤其当美国在欧洲和中东做出了更广泛的军事承诺的时候。许多亚洲国家对美国能在该地区呆多久持怀疑态度。

既然单打独斗力有不逮，盟国伙伴国也靠不住因为它要么心有余但力不足，要么对选边站是顾左右而言它，美国就应该放弃其对华“压倒性”优势策略，转而选择一个更聪明、更可持续的战略 -- 平衡中国大陆的力量（下图 GLOBAL TIMES）。平衡战略不追求战胜北京的你死我活，但仍然需要一个与美国友好的联盟以防北京倚强凌弱。在平衡战略中，美国应该把重点放在帮助该地区的主要工业力量中心 -- 尤其是印度、日本和韩国 -- 发展自卫能力，更好地支持它们减少对中国大陆经济依赖的努力，从而使其免受北京的控制。华盛顿还必须在印度、日本、菲律宾和新加坡的帮助下，投入更多精力保护该地区的关键水道，特别是马六甲海峡以及东海和南海的部分地区。美国将维持其区域条约承诺，并继续投资于具有重要战略意义的伙伴，但降低对力量平衡影响较小国家的关注。美国也不必打压北京在太平洋岛屿或东南亚大陆的每一次行动。

心理平衡

平衡战略的重要组成之一，便是转移美国的负担。美国应将大部分国防负担转移给盟友和合作伙伴，要求他们对自己的安全承担主要责任，让美国军队发挥支持作用。华盛顿将鼓励该地区的所有盟友，尤其是日本和菲律宾，大力投资于不对称自卫能力，增强军事能力；更有紧迫性地推动台湾迅速采取类似的自卫姿态。华盛顿可对接收美国军事援助和购买美国武器的国家提出附加条件，促使盟友和合作伙伴购买大量相对便宜和可移动的军事资产，如无人驾驶船只、无人机、水雷、反舰导弹和防空系统。华盛顿还可以利用合作生产安排和技术共享等激励措施，鼓励其盟友投资于自己的国防工业（下图 FP）。最重要的是，华盛顿需要向盟友和合作伙伴明确表示，美国的参与是有限的。

华盛顿还可以通过向亚洲战区部署更少的前沿部队，更有意识地依靠该地区海洋提供的屏障。美国应该通过预先部署更多装备和弹药（包括海军所称的“海上前沿集结基地”），改善现有基地的防空和导弹防御，并使后勤基础设施现代化，来增强其快速部署增援部队的能力。美国完全可以让该地区的海洋成为抵挡北京军事进攻的第一道防线，协助盟友和伙伴自助，同时为其他地区安全问题释放军事能力。

平衡战略也会给华盛顿自身带来压力。在印太地区重大事务上，美国及其领导的联盟和伙伴，如AUKUS，本就难以一锤定音。平衡战略意味着美国需要学会如何更好地驾驭印太地区的灵活联盟，华盛顿必须更充分地融入现有的政治、经济和安全网络，更积极地与东盟等组织接触。美国需要学会在其他区域小型横向组织内部和旁边运作。总之，美国得改变唯我独尊、独断专行的行事风格，转而以洽谈协商、求大同存小异的方式来取得和维持自己的利益（下图 ISLAND TIMES）。对于向来我行我素的灯塔国来说，凡事要征得他国，包括许多蕞尔小国，的理解同意，的确有虎落平原被犬欺之感。咱心中憋屈，乌气难咽啊。

可以预见平衡战略的最大障碍之一是华盛顿的心态问题。对于100多年来习惯于在国际事务中发号施令的世界一哥美国的外交和国防政策制订者来说，在亚洲占据军事主导地位乃当仁不让、天经地义之举。从担心在军事、科技和经济会全面落后于中国大陆的两党领导人看来，平衡战略是对北京的某种妥协示弱。但客观地说，平衡战略既不构成绥靖主义，也不构成失败主义。更关键的是，平衡战略也许是未来几十年保护美国在该地区利益的唯一财政可持续方式。

* 本文主要内容编译自“Updating America’s Asia strategy: A Brookings interview”一文。该文作者分别为凯利·A·格里科 (Kelly A. Grieco) ，史汀生中心 (Stimson Center) 重塑美国大战略项目的高级研究员，海军陆战队大学布鲁特·克鲁拉克创新与未来战争中心的非驻地研究员，乔治城大学的兼职教授；和珍妮弗·卡瓦纳 (Jennifer Kavanagh)，卡内基国际和平基金会美国治国方略项目的高级研究员。

参考资料

Brookings. (2023). Updating America’s Asia strategy: A Brookings interview. 链接 https://www.brookings.edu/articles/updating-americas-asia-strategy/

Grieco, K. A. & Kavanagh, J. (2024). America Can’t Surpass China’s Power in Asia. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/america-cant-surpass-chinas-power-asia