国务院回归政务院 历史转了一个圈 又回到原点

国务院回归政务院 历史转了一个圈 又回到原点

　　邓聿文 2024年3月11日

　　中国领导人习近平(专题)和中国总理李强在北京人大会堂出席全国人大会议闭幕式期间习近平在投票。（2024年3月11日）

　　编者按：这是邓聿文为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA。

　　今年中国两会3月11日结束。本次两会的一个意外，无疑是总理记者会的取消，对此，外界有着太多的评论和猜测，其“风头”盖过了两会其他的内容和议题。相比之下，国务院组织法的修订没有引起外界应有注意。也许人们认为这只是一项法律的修改，但其实这两者有着内在关联，因为如果通过新修订国务院组织法来强化国务院作为最高行政机构的法律地位，那总理记者会就不会被取消，反之，则可以从总理记者会的取消，推导此次修法是要弱化国务院的现有地位。事实也是如此。

　　中国的国务院和中共的党中央，同在中南海，前者在北院，后者在南院。所以国务院和党中央的关系，向来被看作北院和南院的关系。两院人员有很大交叉，北院的领导干部，基本都是南院成员，也许一些人在南院还有办公室，但是北南两院的职能，区分是明显的，即便在这几年党政合一的情况下，通过这种职能的区分，北院也获得了不同于南院的某种或许不仅仅是名义上的“独立性”。

　　政务院不是国务院

　　不妨简单回顾国务院历史，能够更好理解这种关系。国务院是随着中共1949年10月宣告建立全国政权后成立的，当时称作政务院，1954年才改称国务院。这两个名称虽是一字之差，但却意味着两者的权力、地位和职能并不一致。如今的国务院，被宪法定为中央人民政府，是中国最高行政机关，也即全国人大的执行机关，而政务院的法律地位是中央政府领导下的“国家政务的最高执行机关”；换言之，政务院本身不是中央政府，它只是中央政府的一个组成机构，同它平级的还有1952年组建的国家计委，分割了它的经济管理权限，政务院也并无管理军事的职权，不设国防部。

　　再从人事看，时任中央政府主席是毛，政务院总理是周，国家计委主席是高岗，周虽然在党内排名第三，高于高岗，可高岗是中央政府副主席，在行政系统排名要高于周。政务院的这种地位和组织结构的设置，使得其职权位阶和规模要低于后来的国务院，也导致总理在对外事务上不能作为国家的行政首脑代表中央政府，实际上和台湾(专题)五权宪法之下的行政院有点类同，或者类似总统制下的政府，但中国不是总统制国家，而是中共的一党专政，这很不利政务院作为国家政务执行机构开展工作，所以调整势所必然。

　　40年不修法，国务院具有某种程度的“独立性”

　　1954年国务院的组建，从宪法和法律上确立了此后几十年中国政府的基本架构。尽管在文革(专题)头几年，国务院的权力和管理受到那时混乱的国家形势的极大冲击，但在文革结束尤其1982年现行宪法和国务院组织法颁布后，国务院的定位和权力结构得到规范，它的地位和职权比起议会制国家的政府要少，但高于像韩国和法国这种总统制国家的政府，也高于台湾的行政院。作为中共领导下的中央政府，由于政治体制改革实行党政分开原则，国务院进一步获得了相对党中央的某种独立存在的价值，并得到宪法和法律一定程度的保障。尤其在某些时期，如果国务院有一位外界公认的强势总理，这种独立性还会得以强化。

　　不过，1982年到现在，40多年过去了，中国社会在这期间经历了非常大的变化，很多法律都修订了多次，就连宪法都修改了5次，可国务院组织法在本次两会前都未修订，这在中国确实可称得上罕见，说明国务院作为中央政府的内部组织结构，在这个变动不定的大转型时期具有相当的稳定性，但这并不意味着国务院组织法就没有修改的必要或者修法就一定是坏事，关键在如何修法。我们看到，在这40年里，中国政府的机构改革前后进行了几轮，职能也有所调整。所以，对外界来说，有一个疑问，为什么是本次两会修改该法而不是前两年李克强在任时就把它修了，如果修法有利于加强国务院的权力，李克强大概不会不力主修订它。

　　从程序上说，作为一部规范国务院的法律，应该是国务院先提出修法动议，然后中央研究，再报全国人大。这部法律没在李克强在任后期提出，合理的解释是，李可能不同意修改，因为他知道在当下的政治状况下这个修法对国务院一定是不利的。而对南院的中央来说，该法的修订与否，并不影响南院凌驾于北院这个事实，如果在李不愿修法时强逼他修法，会破坏两院假装的和睦状态，有可能让两院的紧张关系公示天下，所以既然不是马上非修不可，北院不想修就姑且让它一把，反正李过不多久就要到点下台。

　　修法让党政完全合一同体

　　但是在李强正式接任总理后，修改国务院组织法的事就不能再拖了。因为宪法和其他重要法律都写明习思想的指导地位和党的集中统一领导原则，在一部规范中央政府的法律中，没载明这两点，表明南院的权威性还没有全面覆盖北院，这怎么可以！从法律角度说，没写入这两点，国务院理论上可以不那么积极地遵守宪法有关南院领导人的法律地位要求。宪法虽是母法，有最高的法律效应，节制其他法律，可其他法律在实施过程对如何落实宪法要求，还是有个态度和程度上的差异，未必要严丝合缝地遵守宪法规定，只要不违宪就行，但假如国务院组织法明确写上它们，北院就得不折不扣地遵守执行。

　　所以，不管是李强得到南院的授意还是为表彻底臣服南院之心，他就任后做的第一件事就是修改国务院工作规则，把国务院变成一个政治机关，强调它的政治属性，对国务院的定位是当好贯彻党中央决策部署的执行者、行动派、实干家。李强多次在不同场合强调这一点，包括这次政府工作报告。事实上，国务院工作规则已在2018年修改过一次，但这次修改显然没有满足南院的要求，因此，2023年的再修改，在总则中删除了从马列到毛思想、邓理论、三个代表一直到科学发展观的这个长表述，只留下以习思想为指导，并增加“坚决维护党中央权威和集中统一领导”这一句。此外，总则也专门增加一段：“国务院工作人员要旗帜鲜明讲政治，深刻领悟‘两个确立’的决定性意义，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’……把党的领导贯彻落实到政府工作全过程各领域”，并在工作原则一章，增加“完善党中央重大决策部署落实机制，健全和落实请示报告制度，重大决策、重大事项、重要情况及时向党中央请示报告”一款。

　　国务院工作规则的修改虽然充分反映了南院的要求，可它毕竟只是国务院的内部规章，法律位阶不高，接下来当然就需要在法律层面明确这个新的政治定位，所以去年9月，当局启动了国务院组织法的修改程序。人大副委员长李鸿忠面对3000多名人大代表就此所作的修改说明毫不遮掩地道出了南院对修法的“心声”，即修改国务院组织法的首要政治要求，就是明确国务院坚持中共领导，明确党和国家的指导思想特别是习近平思想作为国务院各项工作的指导思想，并将坚持以习思想为指导、坚持党的全面领导等重要内容载入国务院组织法。

　　中南海的北院和南院虽然处在同一权力体系下，但过去常常有着微妙的芥蒂，这次国务院组织法的修改，将北院某种名义或形式上的“独立性”也抹去，让它完全沦为南院的执行机构，表面看似还是一个中央政府，但实质上回归中共建政初期的政务院，标志着党政完全合一同体。历史可谓转了一个圈，又回到原点。