一个首相的故事--转

一个首相的故事

林达

1975年底，西班牙著名独裁者佛朗哥去世，1977年，包括流亡海外如共产
党的所有反对党合法化，举行第一次民主选举。1982年制宪后西班牙举行第二次
大选，执政权力向反对党和平转移，西班牙在短短几年时间里，完成了从佛朗哥独
裁体制到现代民主体制的政治转型，被誉为二十世纪后期全世界最成功的民主改
革。在这个政治转型过程中，有个传奇人物，这就是当时的西班牙首相苏亚雷兹
（Adolfo Suarez）。

一、旧制度的可靠接班人

从1939年，西班牙内战结束开始，佛朗哥维持了将近四十年的独裁统治。四十年
里，西班牙的唯一合法政党，就是佛朗哥亲自领导的“民族运动”。工会、青年组
织、妇女组织等一切群众组织，都只能由“民族运动”统制。西班牙灾难性的冲突
历史，使得佛朗哥相信以镇压取得稳定。他严酷镇压一切政治反对党，镇压巴斯克
和加泰罗尼亚的区域自治呼声。从二次世界大战前，走到七十年代，谁都知道，世
界发生了翻天复地的变化。耳边世界进步的脚步声隆隆响过，外面已经是一个新世
界，西班牙也已经完全不同于内战时期，虽然，从六十年代开始，西班牙经济起
飞，通过新闻法，制度层面开始有限改革，但是，应该相应出现的根本变革并没有
出现，佛朗哥一党独裁的基本格局没有改变。到佛朗哥晚年，要求变革的压力，形
成表面稳定下的不安张力。这是很自然的发展规律，强人国家在减少，镇压不可能
永远是治理之道，所有人都明白，变革的转折点就在眼前。该变不变，强压的反弹
反而会形成不必要的不稳定因素。有意思的是，如果说，佛朗哥作为西班牙历史过
渡人物的地位，这时已被所有人看清，那么，可以说，最早明白这一点的，其实是
佛朗哥自己，佛朗哥是个明白人。佛朗哥也和大家一样看到，旧制度最危险的时
候，就是开始转变和改革的时期。因此，他培养了一个知识构架完全属于新时代的
预备国王，却并不想在晚年给自己找麻烦。这几乎是老人政治的规律。在他突然病
重的一刻，他曾经被迫向国王交出权力，可是，稍一好转，就匆匆收回。把既定局
面维持到生命最后一刻，是晚年佛朗哥给自己开的药方，而这锅药却要全体西班牙
人陪着一起喝。连佛朗哥自己都知道，他一撒手，西班牙必定会发生深刻变化。

可是，问题还在那里：大变革是最危险的时刻，拖得越久，越是如此。面临危险一
刻，西班牙何去何从？

佛朗哥死后，第二共和前西班牙国王阿方索十三世的孙子，年仅37岁的胡安?卡洛
斯一世，加冕成为西班牙国王，西班牙正式恢复了君主制。但是，胡安?卡洛斯一
世早在佛朗哥去世前就公开表示，未来西班牙是君主立宪的民主体制。佛朗哥死
后，西班牙将展开政治改革转型，从佛朗哥时代的一党专制，向主权在民、多党竞
争的民主体制转变。胡安?卡洛斯一世本人，只是一个虚位君主，并没有最终行政
权，不能干预政务。所以，胡安?卡洛斯一世需要选一个首相，来具体领导这场变
革。

1976年，佛朗哥留下的旧国会，根据国王指示，开始讨论新首相人选。经过一系
列复杂的政治运作，新首相候选人，从一个长长的推荐名单缩短到只剩几个人。名
单最后，是大家都认为是陪衬的一个年轻人，年仅43岁的苏亚雷兹。当时旧体制
内还有不少走过内战的佛朗哥战友，占据军政要位。多数人认为，怎么也轮不到这
个小伙子。可是，完全出乎意料，国王选择了苏亚雷兹为他的首相。

一般来说，一个打出来的政权，资历是按照战功排队。那么，一个年轻人怎么就上
了这个名单？这也是一个打出来的政权在长年累月维持之后，培养接班人的常规做
法，就是要有“青年团的团派接班人”。苏亚雷兹正是这样一个“团派”。在体制
内老人们眼里，苏亚雷兹经得起检验。他虽然没有经历过内战，但他的人生道路一
开始就在佛朗哥体制内，和体制外的反对派没有丝毫瓜葛。他是从参加“民族运
动”的青年组织开始，一步一步爬上政坛。30岁出头，他就担任过塞哥维亚省
长，积累了地方行政经验。后经佛朗哥亲信推荐，担任官方西班牙电视台台长。佛
朗哥去世那年，他是“民族运动”副秘书长，掌管着最关键的意识形态方面的职
位。苏亚雷兹能适应体制，也是个善于察言观色的年轻人，任电视台长期间，他尽
量满足老前辈们塑造自己形象的愿望，也就皆大欢喜。所以，他不但在年青一辈中
脱颖而出，能进入首相候选名单殿后，而且在当选时并没有引起体制内反弹，因为
他毫无疑问地被看成是旧体制的可靠接班人。

对苏亚雷兹来说，对这个意外也许不那么惊讶，他肚子里存着一段和国王的老交
情。在当电视台长的时候，他和国王一个36岁，一个31岁，结下了年轻人之间的
友谊。那时候，保守老一代还不把作为王子的胡安?卡洛斯放在眼里，而苏亚雷兹
和王子却很有共同语言。他们都没有老一辈的负担，能够用年轻的眼光来看待社会
变迁。作为专制体制内的新一代政治家，他们确信，制度改革是西班牙的唯一出
路。西班牙停在老路上，就总是欧洲的另类，作为政治上的落后国家，不能真正进
入欧洲先进国家的行列。

在佛朗哥去世的1975年，苏亚雷兹受命起草了一个报告，在这个报告里，苏亚雷
兹的结论是，西班牙军队里的将军们、现有体制的老一代人，能够接受温和渐进的
政治改革。现在回头来看，似乎平淡无奇，当时要下这个判断却很难，这不仅需要
对旧体制内的人事有详尽深刻的了解，而且必须有洞察力。这一判断，为政治改革
找到了一个出发点。苏亚雷兹的过人之处是，当他作为旧体制的食禄者，在官僚阶
梯上一路爬得春风得意的时候，他是有政治理想的。他看到了改革必然性，愿意站
到前列。苏亚雷兹的这一判断，给了未来国王以深刻印象。当新国王需要一个首
相，一方面，他只能选择一个能够被旧体制接受的“自己人”，另一方面，他需要
一个有强烈改革愿望、坚信改革可行性的人。他要善于和体制内保守人士对话，引
导他们参与改革，还要有能力和体制外反对派沟通，把他们整合到政治转型过程中
来。

惟苏亚雷兹，有这样的个人能力。

二、走出政党合法化的关键一步

苏亚雷兹领导的政治改革，是要从佛朗哥留下的旧体制转变成现代民主制。转变的
关键是从一党制转为多党制，从法律上认可各在野党的合法性，即政党合法化。在
佛朗哥时代，所有反对政党都是非法的，但是共产党领导的地下活动小组遍布全西
班牙。政治改革一经启动，左右翼政治力量都看到了未来多党制不可避免，纷纷开
始组党，有体制内人士组织的右翼政党，也有受到社会党国际支持的左翼社会党。
但是，组织良好的共产党却被旧体制看成死敌。军队保守人士警告说，政党合法化
不能包括西班牙的敌人，不包括共产党。如果让共产党也合法化，保守将军就可能
动用西班牙军人干预政治的传统，动用武力阻挡，以避免国家走上危险道路。

于是，怎样让保守派接受共产党的合法化，成为政治改革初期最困难的事情，很多
人认为根本没有可能。苏亚雷兹的过人之处是，他能看到“可能性”。他和死板的
教条主义者不一样，始终认为现实政治需要智慧、需要妥协，对谁都是如此。他也
和经常抱怀疑态度的现实主义者不一样，认为理想是可能实现的，先不预定成败。
成败很大程度上取决于怎么操作。他是一个有政治想象力的政治家。他认为，在变
局深不可测的时候，有时候，一个重大变革，可能取决于事后看来微不足道的细微
末节，比如发生的时间地点和行事分寸，甚至一句话该怎么说，在什么场合说。特
别是在不透明的专制体制下，什么可做，什么不可做，全凭个人判断。而苏亚雷兹
一辈子就活在体制内，作这种判断不仅是他的特长，几乎成为他的本能。

1976年下半年开始，西班牙经历政治改革起步。那一年，开始撤除已经维持久远
的高压，是最危险时刻，最容易引起左右翼极端出头肇事，可能使得转变缩回去、
改革半途而废，或可能一乱而不可收拾。此前，国王和苏亚雷兹已经分别派密使去
法国会见过共产党领导人，承诺让共产党合法、参与西班牙民主政治，条件是，在
撤除高压阶段，共产党不利用形势发动暴力革命。苏亚雷兹也知道，这样的默契只
是临时的，他必须抓紧实现承诺，否则对方会认为“你不仁，我也可以不义”。

从1976年9月到1977年6月，苏亚雷兹以一种令人叹服的方式，一步一步地走向
多党政治。

在政治气氛逐步宽松后，一些失踪了几十年的左翼组织重新出现，其中最大最老牌
的是西班牙社会党。这是个重新组建的政党，承继的却是老牌子。总书记冈萨雷兹
只有三十出头。苏亚雷兹和他多次会见长谈，取得共识。社会党是信奉社会主义理
论的左派政党，但他们也与时俱进、大幅度修正党纲，放弃了完全摧毁旧制度的理
想，认为只要在现有政权下实现国会的自由选举，那就是民主成功。

显然，不论政治上的左右有多大差距，年轻人对未来取得共识，要容易得多，难的
是如何说服保守老人。

1976年9月8日，苏亚雷兹拜见西班牙军内最有势力的保守派将领，通报他的政
治改革计划，主要是让政党合法化，实现多党政治。他告诉将军们，计划是国王同
意的。他请求这些爱国的西班牙将军们，支持他实施。对将军们来说，国王同意，
分量很重，而苏亚雷兹的低姿态，就像是“自己的孩子”来向长辈求助。事实证
明，苏亚雷兹对他们能够接受温和改革的判断，是对的。他们问到最关心的问题，
政党合法化是不是包括共产党？他们和共产党在内战中的结仇难以消融，无法接受
让共产党堂而皇之回到西班牙。这是军内保守势力无法支持的。可是，他们尚能接
受没有共产党的多党制。苏亚雷兹回答将军们，以共产党现在的状态，让他们合法
化是不可能的。

这一回答，让将军们放下心来，将军们承诺，他们会支持苏亚雷兹的政治改革。

两天后，苏亚雷兹主持内阁讨论政治改革法案，军人阁员们没有反对。几天后，内
阁起草工会组织法，先开放工人组织工会，一位将军阁员表示反对，理由是，当年
就是众多工会组织先乱，失控而导致内战。可苏亚雷兹认为，工会是让工人参与政
治的必要途径，这是必须走的一步。将军坚持反对，苏亚雷兹出乎意料地采取强硬
态度，迫使这一反对的将军从内阁辞职。

1976年10月8日，佛朗哥留下的西班牙国会，对苏亚雷兹提交的政治改革法表
决，425票赞成，15票反对，13票弃权。这也体现了改革是一个潮流，体现了议
员们的勇气，他们并非不知道，旧国会是在签下自己的死刑执行书。苏亚雷兹的判
断再次得到证实，旧体制自身启动改革，而不是由外界政治反对派来推翻旧体制，
是可能的，也是当代和平的政治改革必然的一步。

1976年12月16日，西班牙为政治改革法举行全民公投，78％的选民参加，其中
高达94.2％的人，投票赞同。按照政治改革法的计划，半年以后，西班牙将举行全
民选举，所有国会议员将由选举产生。佛朗哥时代留下来的权力结构即将寿终正
寝。这时，体制内外的政治家都开始组党，投入选举前的竞选活动，因为这意味着
权力来源将发生180度的转变，原来权力来自上面，你对上面负责，以后权力来自
下面，是民众的选票决定权力的分配。这一转变意味着政治游戏规则的根本变化，
所谓政治权力或政治势力，不再由体制内或政党内的组织来操纵，而取决于你能得
到多少选票。

可是，此刻的共产党还没有合法地位，还是地下非法组织。苏亚雷兹认为，如果把
共产党排斥在政治改革之外，民主政治不可能成功。

1977年2月27日，苏亚雷兹和共产党总书记卡利约举行了长达八小时的密谈，取
得了共识和协议。苏亚雷兹要求共产党先从改变自身做起，要共产党公开宣布，承
认西班牙的君主制，采纳王室的旗帜，放弃暴力革命，遵从法律，遵从民主政治的
游戏规则。在这个前提下，苏亚雷兹承诺尽快宣布共产党合法化，让共产党参与即
将到来的大选。

1977年4月，西班牙政府宣布，西班牙共产党合法化。流亡国外38年的共产党领
袖立即回到西班牙，参与了6月举行的第一次大选，取得9.2％的选票，在议会中
得到20席。苏亚雷兹本人，率领一个中间偏右的多党联盟民主联合会，成为国会
的最大党，继续担任西班牙首相。佛朗哥的独裁体制正式结束。但是，这只是民主
转型的第一步。

三、何塞?路易斯之夜

第一次大选成功后，还有一系列制度建设步骤要走，其中包括制定一部新宪法，在
法律上确立民主制度。新宪法必须回答一系列既涉及国体政体，又牵涉千家万户生
活的问题，比如君主立宪制中国王和王室的地位，国家权力的分布，经济体制，劳
工关系，宗教，婚姻，家庭制度，区域自治和独立等等。就是这些问题在西班牙近
代史上引出过交错纠缠的麻烦。四十年前，就是这些问题的分歧，令左右两翼众多
党派和工会组织，都坚持自己主张唯一正确，各不相让，引致暴力冲突，滑向内战
深渊。现在，西班牙左右各政党赞同的只是政治改革的必然，面对具体问题仍然分
歧多多。可是，绕使绕不过去的。制定新宪法，就是要对这些具体分歧达成妥协共
识。

走出政治改革第一步后，整个国家突然减压，出现了一些社会问题，在西班牙也出
现经济困难。民主改革第一步后出现经济危机，几乎是20世纪后期民主转型的一
种规律性现象。有大变革带来的新旧衔接问题，也有改革前已有经济隐患的滞后发
作。当时西班牙通货膨胀，原材料价格上涨，失业率上升，福利保障制度不良，人
民生活水平下降。通货膨胀率在15％以上居高不下，失业率比1973年增加两倍
半。民主改革并不能承诺立即改善经济，可是对政治改革抱着希望的民众，首先是
对经济和生活抱着希望。如果政治改革随后的经济表现和期望相反，人们自然而然
地就会认为，是政治改革搞坏了经济。

在这样情况下，要民众继续支持政治改革，就特别困难。这时候，也是所有反对政
治改革的人，出来表示自己“先见之明”的机会。经济困难事实上会在民众中造成
困惑和怀疑，如果这种困惑和怀疑持久下去，政治改革仍然有可能中途夭折，仍然
会有人出来，呼吁民众拥护旧的秩序，拥戴强权出来整治经济。

苏亚雷兹面对经济困难，仍然坚定推行实行政治改革计划。他非常清楚他手里的有
利条件是什么。现在的西班牙和40年前第二共和时期完全不同。三十年代的西班
牙，左右完全对立，各种国际思潮在西班牙安营扎寨，引发民众四分五裂的局面。
而现在，第一次大选之后，西班牙从大选前蜂拥出现的几百个政党，迅速整合成中
间偏右的民主联合会，中间偏左的社会党两个大党，再加右翼的人民联盟，左翼的
共产党两个小党。这样两大两小，中间大两头小，是比较稳定的格局。苏亚雷兹本
人，是中间偏右的民主联合会的代表，是第一次大选获胜的第一大党。苏亚雷兹看
到，这种格局对于政治求同非常有利：民众没有四分五裂，没有哪个政治组织或反
对派别是在政治改革进程之外、一心和政治改革作对的。也就是说，第一次大选
后，虽然西班牙还没有一部宪法，但是各政党具备了共同的核心价值。这一点，是
和历史上的西班牙完全不同的。

一个社会将走向良性进步，还是恶性退化，要看政治家对形势的期盼。在恶性政治
下，对手就是敌人，敌我关系即“不是你死，就是我生”的关系，政治家会盼着对
方盼着对手分裂，盼着对手互相之间大打出手，对方越分裂，自己越有可能坐大。
对手不分裂的话，甚至要用点离间计来促使对手分裂。而在良性政治下，自己是打
算和对手谈判来处理问题的。这时候最麻烦的是对手不断分裂，自己找不到单一的
谈判协商对手，政治问题可能拖而不决，渐渐酿成大麻烦。对手如果统一稳定，令
行禁止，那么政治运作反而好办了。只要和这样的政党沟通，谈判，甚至讨价还
价，达成共识，那么千千万万民众的说服工作也就做好了。这就是国王和苏亚雷兹
在政治改革初期，要煞费苦心到国外去寻找流亡中的西班牙共产党，设法把他们请
回来的原因。同样是出于这个理由，苏亚雷兹设法到法国去把加泰罗尼亚的地区流
亡政府首脑请回国，甚至答应他回到巴塞罗那的时候，有军事仪仗队的正规迎接仪
式。

苏亚雷兹的有利条件是，他只要说服为数不多的各反对党的领袖，他就等于是说服
了各阶层的民众。而面对面的谈话，苏亚雷兹是一个天才。

在苏亚雷兹看来，西班牙政治家之间的沟通对话，不是抽象的观点传递，而应该是
一个西班牙人和另一个西班牙人之间的交谈。同样一句话，面对面的谈话，在什么
时间，什么场合，什么气氛下，效果可能完全不一样。苏亚雷兹担任首相主导政治
改革的时候，经常和反对党领袖进行这样面对面的谈话，成功率极高。西班牙各政
党领袖之间，也经常进行这种极具个人色彩的谈话。这种面对面谈话，把政治家之
间作为政治机器的动作，变成了人和人之间的正常交往。这样的私下面谈，有段时
间经常借马德里一家叫做“何塞?路易斯”的饭店进行。桌上没有笔记本，只有葡
萄酒，周围没有秘书，只有饭店的侍者。这样的面谈经常通宵达旦，于是，这种政
治沟通方式有个浪漫的名字，叫做“何塞?路易斯之夜”。

1977年9月，第一次大选后经济危机趋重的时刻，一天，首相苏亚雷兹邀请各大
政党的九位领袖，住进首相官邸蒙克罗阿宫，讨论国家经济问题。这些人覆盖了西
班牙从左到右、以及自治区域的整个政治层面。这是一次“何塞?路易斯之夜”式
的对话。不知道他们谈了多长时间，开了多少次会，最后他们宣布，他们已经就经
济、政治政策达成一致意见。10月21日，他们发表了长达40页的文件，各党派
的31个代表在文件上签字，被称为蒙克罗阿盟约。

这次达成的协议，苏亚雷兹代表执政方，作出了一些承诺，国家更多干预经济，控
制工资水平，提高退休金30％，将失业福利提高到最低工资水平，增加教育投
入，改善城市住房，控制城市土地投机，实行农村土地改革，等等。而社会党和共
产党等在野方承诺，说服民众承担经济困难的负担，不恶意利用经济困难来给政府
制造麻烦，获取反对党的政治利益。

一个政党和政治家有正派和不正派的，不正派的政党会盼着对方犯错出事、经济恶
化，盼着对方让老百姓过得苦不堪言，老百姓越苦，自己的机会越大。而正派的政
党、政治家会真正以民众利益为重，在国家面临困难的关头，不顾自己眼前的机
会，而协助自己的对手挽救国家的危机。这次危机考验了西班牙左右不同立场的政
党。

这次盟约的具体实施，在以后的数年里，有利于政府继续在政治改革的道路上走下
去，而民众必须作出最大的牺牲。但是，这种通过对话达到朝野政党政治整合的方
式，使得以后的政治改革得以顺利展开。

下一步，起草新宪法。西班牙各大党的七个代表组成宪法起草委员会，称之为“求
同联盟”。1978年1月，起草委员会完成了初稿。这一初稿回避了西班牙历史上
左右对立最激烈最敏感的问题，留待进一步沟通。在议员们审阅批评以后，起草委
员会逐条讨论议员们提出的1,333条修改意见。在地区自治、宗教问题、教育问题
上，求同联盟开始分歧，分歧一度越演越烈，中间偏左的大党社会党愤而撤回代
表，一个月后才回来。最后，求同联盟终于拿出了初稿，西班牙制宪进入第二阶
段。

从1978年5月起，国会宪政委员会的36个委员开始公开讨论宪法初稿。这是非常
艰难的讨论，多次到达了分裂的边缘。渐渐地，中间观点占了上风，左右两翼的激
进观点被边缘化，人们开始意识到，只有各让一步，走中间路线，才可能达成一
致，坚持激进观点则用无出路。

可是，5月22日，委员会在教育问题上陷入僵局。这天晚上，左右两大党的四个
代表，在何塞?路易斯饭店会谈。左右翼的另外两党，左翼共产党和右翼人民联盟
则预先表态，不管这何塞?路易斯之夜达成什么协议，他们都将签字，这是因为他
们知道，不管怎样，制宪必须成功，协议必须达成，如果他们不签字，他们就会在
政治舞台上被边缘化。第二天清晨，这次谈判终于达成了协议。

经过148小时的议会辩论，总计1342次演讲，议会宪政委员会终于在6月20日签
字，完成了宪法文本。1978年10月31日，议会以压倒多数通过了宪法。12月6
日，西班牙再次全民公投，通过新宪法。68％的选民参加投票，其中只有7.2％投
了反对票。12月27日，国王胡安?卡洛斯一世签署了宪法。西班牙君主立宪的民
主体制，在佛朗哥死后两年，终于正式确立。

四、五年首相，历史留名

在制宪确立民主体制后，西班牙于1979年举行制宪后的第一次全民大选，苏亚雷
兹继续以最大党领袖身份出任首相。进入八十年代，政治转型以后必然出现的经济
和社会转型问题，加上西班牙特有的巴斯克地区自治要求，对民选政府呈现越来越
大的压力。军队里的顽固保守势力则认为，是苏亚雷兹把西班牙带上了一条歧路。
由于健康原因等多种因素，苏亚雷兹在处理这些问题上，渐渐感觉力不从心，萌生
激流勇退之意。1981年底，他向国王提出辞呈，请求国会批准国王任命的临时首
相。

此时的苏亚雷兹还不到50岁。在佛朗哥旧体制下，他是从底层开始辛辛苦苦爬上
国家领导层的官员。他不会不懂，正是旧制度给了他官运亨通的时代。如果旧制度
再维持几十年，他会驾轻就熟，游刃有余，不会没有他的官当。但是，他很早就和
国王一样明白，改革是必然的，顺应时代潮流，在体制内启动造福百姓后代的政治
改革，是自己的责任，也是命运给予自己的机会。他不会不懂，启动历史性政治改
革的人，命定是一个过渡人物。改革以后，实行民主了，自己铁打的官运就到头
了。国王是终身的，自己却随时要做好下台的准备。

命运给了苏亚雷兹最后一次亮相的机会。1981年2月23日，国会为通过临时首相
的任命举行投票，电视对全国实况转播。突然冲进来一批军人，朝天花板开枪，命
令议员们趴在地板上。这是几个保守军官领导的一次军事政变。在突如其来的袭击
下，议员们惊恐地趴在地板上。只有两个人面对士兵的枪口，端坐在座位上纹丝不
动。一个是老资格的共产党总书记卡利约，另一个就是文质彬彬的首相苏亚雷兹。

这次政变，在国王的亲自干预下被化解了。苏亚雷兹面对政变士兵毫无惧色的尊严
姿态，留在了如今还记得他的人们的记忆里。此后，苏亚雷兹渐渐地淡出西班牙政
治舞台，渐渐地不再有人提起他。在西班牙旅行的时候，我们在各地城乡看到国王
的照片画像和雕像。在西班牙的报纸新闻上，还时不时地能读到，在政治改革时
期，和苏亚雷兹一起活跃在政治舞台上的左右各大党领袖们的消息。可是，新闻中
从来没有苏亚雷兹的消息。一直到2005年3月，苏亚雷兹的儿子透露了父亲的情
况。多年来，苏亚雷兹身患老年痴呆症，渐渐的失去了记忆。他现在已经记不得自
己曾经是西班牙首相了。

西班牙在上世纪七十年代进行的和平的政治改革，使西班牙从一个落后的专制国
家，重新成为一个先进民主国家。这是二十世纪政治史上的一个奇迹。和这个奇迹
一起留传后世的，还有创造奇迹的重要人物。