《亚洲周刊》谁来析解中国铁道独立王国？

方舟／中国铁路系统仍保留计划时代的半军事化、政企一体特色，融资渠道单一，地方管理条块分割，近年负面新闻不断。但铁道部改革近五年未有实质进展，未来仍要看高层决心。

在山东列车相撞惨剧之前，中国铁道部早已是媒体关注的焦点。

今冬南方大雪灾后，广州政协副主席郭锡龄「炮轰」铁道部，批评铁道部与地方政府协调不力，资讯传递有误，导致大量滞留旅客拥堵在广州火车站前。铁道部新闻发言人回应时则反驳其质疑，还反问「雪灾时你在哪里」，引发了一场地方政协委员同铁道部之间「雪灾论战」。其后，中央政府换届改组的「大部制」改革中，新组建成的交通运输部把民航和邮政系统都包括了进去，但没有包括铁路，铁道部获得保留。机构改革方案中对此解释的一句话是：「考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部，同时，要继续推进改革。」铁道部自己的解释是「保留铁道部，是出於区域协调发展战略考虑的需要，也是基於国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要」。但在今年「两会」上，很多代表和委员都希望尽快对铁道部进行改革。中央党校副校长李君如直指，铁道部在获悉国务院要进行机构改革后，从去年下半年，就到处做工作，列举种种理由，以具有特殊性，要求保留。从这两件事中，可以看出中国铁路系统的复杂性和改革的滞后。

中国铁路系统有两大特徵。一是铁路的运营和管理体制是以高度集中、大动脉和计划经济体制下的半军事化为特点的，是政府垄断、缺乏有效竞争的政企不分体制的典型。中国的铁道部，既是国务院的一个正式部委，同时又是一个企业。铁道部下属有十多个地方铁路局，理论上每个铁路局本身也是企业，但实际上由於各个铁路局没有自负盈亏，收入由铁道部统一清算分配，吃的还是「大锅饭」。

体制停留在计划时代

不仅如此，铁道部实行垂直管理，拥有自己的公安、检察院和法院系统，过去还拥有自己的医院，从小学到大学的学校系统。各地火车站也属於铁道部管理，而不是地方政府管理。整个铁道系统俨然是一个「独立王国」。此次南方雪灾导致京广铁路停运，大量旅客滞留在火车站外。但广州火车站属铁道部管理，火车站外的地方却归广州市管理。这种条块分割令双方在协调和沟通上产生很多矛盾。

中国铁路系统的第二个特点是，由於铁路系统营运和投资体制的封闭性，过去二十多年里，中国铁路发展大大滞后於经济的发展，铁路的运输能力始终处於十分紧张的状况。客运方面，每到节假日常常一票难求。货运方面，铁路装车满足率尚达不到一半，大量货物不能及时承运。铁路发展滞后的直接原因在於长期投入不足，深层次原因则是市场化进程滞后，投融资渠道单一，投资基本依靠中央政府。

与市场化程度较高的公路建设相比，虽然两者投资规模都在增长，但速度差别日趋明显。九八年起，国家加大各种基础设施的投资建设力度，当年铁路投资五百亿元，公路两千亿元左右，比例是一比四。到零四年，铁路投资仍是五百亿左右的规模，而公路投资已经达到四千五百亿元。此外，公路投资额可以全部用於道路本身，而铁路由於政企合一的体制，投资还包括运营车辆，比例历来占四分之一到三分之一。以此计算，零四年公路建设投资达到铁路的十倍以上。

如此大的差距，主要源於投资主体与融资渠道的差别。公路投资以地方政府为主，资金来源多元化，且有比较清晰的投资回报机制。而铁路的投资建设几乎仍由中央政府独力支撑，直到近几年才对内外资本开放。而且在铁路投资中，由於跨线运营问题涉及调度权归属及收入分配，且铁路运输定价机制也没有真正形成，因此，铁路投资回收前景不明朗，外部资本不敢轻易进入。虽然近几年，铁道部逐步开始采用和地方政府合资建设铁路的方式加快铁路建设，铁路的投资额也开始上升。但地方政府多以徵地拆迁折资入股，铁路营运体制没有实质突破。

在中国四大自然垄断性行业中，电信、电力和民航相继实现了政企分离和行业重组，唯有铁路这一行业的改革没有实质进展。这当然与铁路营运依赖於全国统一的铁路网这个有垄断性质的特徵有关。而且铁路网的自然垄断性，比电信、电力等行业更强烈。因为随着技术进步，电力的电网瞬时切换以选择价格最优发电企业的功能，为不同发电企业竞价上网提供了可行性前提；无线通讯技术进步也使电信行业竞争成为可能。而在铁路路网上，除非有多条平行铁路线共存的局面（比如台湾的台铁和高铁），否则不大容易形成竞争关系。

但世界各国铁路改革经验表明，铁路营运市场化是必然的改革方向。自九十年代后期以来，中国的铁路运营体制改革几经讨论未能出台，铁路改革已滞后於整体经济改革和发展的进度。

铁道部此次未纳入大部制的改革范围，并不是铁道部的胜利，恰是因为铁道部连最初步的政企分开都未完成，即使并入大交通运输部门，业务功能和行政指挥体系也很难整合。所以国家才决定等待铁路部门有实质性改革后，再将其监管职能纳入交通运输部。

其实在过去十多年，铁道部的内部及外部机构就铁路改革模式已酝酿过多个方案。较有代表性的是「网运分离」和「网运合一，区域竞争」的方案。前者强调将具有自然垄断特点的铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开，单独成立一家铁路路网公司和若干家引入竞争机制的铁路运输公司；后者则建议由铁道部相关部门组建国家铁路总公司，代表国家行使铁路的经营职能。在此之下，以现有各区域的铁路局为基础合并组建多个铁路运输集团公司。这个方案的改革强度小於前者。九十年代末，傅志寰任铁道部长的时候，铁道部倾向於「网运分离」的方案。

铁路改革五年未进展

但后来由於种种原因未能执行下去。零三年刘志军任铁道部长后，铁道部的工作重心有很大变化，从探索市场化改革变为强调「跨越式发展」，核心是提高火车运行速度和加快铁路路网建设，尤其是高速铁路的建设。而在铁路改革方面，除了将一些铁路行业的辅业分离及减少铁路管理层次之外，五年来未有实质的进展。

其实铁路发展和改革这两个目标并不矛盾。中国铁路的发展需要大量资金；而铁道行业政企分离，建立清晰的成本核算和投资回报机制，正是外部资金进入铁道行业的基本保证。近期大秦铁路的上市和吸纳银行与保险资金成立的京沪高铁有限公司，就是以项目为基础建立的现代公司，也是铁路改革的新尝试。未来中国铁路改革的路径和进程，取决於铁道部乃至更高层领导的判断和决心。从目前看，未来几年铁道部可能的改革方案仍是震动较小的政企分开，按区域组建若干个铁路运输集团公司，最终将铁道部的行政监管职能纳入交通运输部的方案。

但无论将来中国铁路的改革采用何种途径，有一点可以肯定：铁路建设将迎来一个跳跃式的快速发展时期。

据悉，在正在修订的中国铁路中长期规划中，时速两百公里的快速铁路已经由原来规划的一万多公里猛增到五万公里以上，将成为世界最大的高速铁路网。

在修建高铁的问题上，中国过去有采用磁悬浮铁路和高速轮轨铁路的争议。由於磁悬浮不是由铁道部主导，铁道部力主使用高速轮轨铁路。上海曾率先建磁悬浮铁路试验段，但其后的运营和线路延伸遇到不少问题，加之掌握该项技术的德方不愿向中国转让核心技术，使得主张建设高速轮轨铁路的铁道部获得了高速铁路建设的主导权。铁道部利用中国庞大的高铁市场优势，同时引进了日、法、德、加的高速火车技术，这在高铁发展史上也是从来没有过的先例。

山东事故再显系统弊病

在铁路跨越式发展的同时，铁路体制改革的滞后不可避免的为铁路的运行带来隐患。这次在山东发生的事故，虽然有一定偶然性，但却暴露了两个问题：一是火车提速常常采用在既有线路上一边营运一边施工改造的模式，使出现事故风险大大提高；二是在以铁路局为运行单位的体制下，相互间的衔接和配合不顺畅。此次事故的根源就是由济南铁路局管理的路段调度和北京铁路局所辖的列车机务之间的沟通出现问题，导致在特定路段的限速指令没有有效传达。

面对铁路的快速发展和改革路径的不确定性，中国铁路何去何从，值得密切关注。

作者系香港一国两制研究中心研究员