美国国会游说助理薛海培细析：即将来临的美中经贸摩擦

由民主党主政的第110届新国会在强势通过了一系列各类提案和决议案,一解12年来在国会山上有职无权的郁闷之后,其注意力已渐渐转向国内经济与国际贸易问题上(当然,伊拉克战争将会是本届国会的永恒话题)。而这其中的美中经贸关系则是本届国会关注的核心.各类与中国相关的议案(大多是要与中国打擂台的)足足有一打之多.在与许多国会议员,助理及工商人士交谈后,笔者不禁对07年的美中关系隐约有种不祥之兆,觉得用”风暴来临前的宁静”(the quiet before the storm)这句英语谚语来表达华府国会山上眼下的气氛似乎颇为贴切.

这当然是见仁见智的看法.近来在华盛顿和中国的学者及官员谈及现今的美中关系时,常常能听到以下几种说法:或曰尽管有些摩擦,但是今天的美中关系高层政治交往频繁,经贸关系日益相互依赖,朝核危机经中方努力已有突破,应是历史上最好的时期.或曰美国政界在临近大选前对美中关系,特别是美中经贸关系发出迭起不断的喧嚣和威胁,这并没有太多意外—政治作戏的成分大于实质.还有一种看法是新国会由民主党主导,确实可能会对美中经贸关系产生一些冲击, 但90年代初中期美中政治关系那么险恶我们都挺过来了,今天再坏又能坏那里呢?

以上这些看法都不无道理,但其不足之处在于其对美中关系的理论点评和宏观阐述多过对实际操作过程的把握,也失之一种细致的比较分析.我们不妨先对90年代美中关系,特别是经贸关系的风风雨雨作一简单回顾.就拿美国一年一度的最惠国待遇问题说起吧.的确, 90年代初中期的美中政经关系远不能和今天相比,国际大环境也无法和今天相比,而中方在美中双边关系中的地位也无法和今天相比.那几年最惠国待遇险情迭起，但中国的确是”挺过来了.”但是是怎么挺过来的呢?作为亲身在“第一线”参加了90年代国会最惠国待遇游说鏖战的当事人，笔者认为90年代挺最惠国待遇阵营在国会最终取胜是因为手中握有”三大法宝”:团结一致的共和党国会党团,特别是共和党国会领导层;团结一致的美国工商界;和白宫每年对冲出重围的反最惠国法案的最后围剿—行使总统对国会法案的否决权.

我们再来看看今天的情形.假如国会现在提出几个”合情合理”或”不太过分”的美中经贸法案,如美国参院的”Baucus-Grassley”法案(有关于反汇率操纵的法案),那今年会是什么情形呢?在此，我们不妨以今年美国参院呼声较高的“Baucus-Grassley”法案和90年代的最惠国待遇之争在美国国会展开的博奕作为参照坐标，作一”实战”模拟.

前面提出的”三大利器”之一,即“团结一致的共和党国会党团,特别是共和党国会领导层.”首先,今天国会共和党尽失参众两院多数,失去立法的主导权,这在90年代也并非常见.同时,不同于90年代，共和党国会党团今天在对华经贸问题上已分裂了—分裂原因的很重要一条是美国工商界在对华经贸议题上的分裂及美国民众和公共舆论在美中经贸问题上的一面倒.在美国经济民粹主义和贸易保护主义日益当道的今天,赞成在对华贸易问题上要”讨个公道”看法的共和党国会议员人数明显增加.最后, 06年中期国会选举,共和党失去席位最多的是宾州,印地安那州,及俄亥俄州这三个中西部传统制造业工作流失最多的州.而失去选票的一部分原因是选民对共和党提倡的全球贸易自由化政策的反弹.这在08年大选渐近对共和党参众议员的心理压力是不可低估的.也就是说,一旦Baucus-Grassley法案走上国会立法日程,别再指望共和党国会党团能像当年最惠国投票上那样能抵挡一阵,甚至能守住阵地.

那么“团结一致的美国工商界”呢?此一时不如彼一时亦，90年代的美国工商界游说大阵仗早已成历史记忆.记得那时美国公司游说最惠国,真可谓”万众一心,众志成城”.尽管美国工商界那时在对华贸易上有一些抱怨,但在是否给予中国最惠国这一大是大非问题上可谓“枪口一致对外”.无论是美中商会,美国商会,美国制造业协会,美国工商圆桌会,各大公司,各行业协会,均出钱出力,纵横捭阖,声势浩大,对两党议员均造成极大压力.今天的美国工商界在对华经贸议题上已一分为二了,并已对不同行业造成了不同的争议、冲突和分裂。同时, 90年代美国工商界并未太认真对待中美贸易问题中的一些问题(比如知识产权和赤字问题),而今，美国工商界普遍认为中国在国际经贸议题上已经“毕业“，已成为美国工商业的强劲竞争对手。不少工商业者并日渐认同”中国经贸威胁论”.最后,更为严重的是,今天美国工商界的分裂不光造就了一个日渐增起的工商界”反华贸易”阵营,这次的分离还使得工商界”促进对华贸易”阵营在上述原因和舆论的”政治正确”压力下,不敢轻易发声,更逞遑大规模游说.

最近，曾在促进最惠国问题上”功德无量”的美国制造业协会（National Association of Manufacturers）内部成员在对华货币操纵问题上分为两派,甚至“大打出手”,两派均威胁要另起炉灶.这在该协会历史上尚属首次，在美中经贸三十多年风风雨雨的历史上也是前所未闻.美国工商界在美中经贸议题上的分裂也由此可见一斑.若对美商家厂家无甚不利影响的Baucus-Grassley法案一旦现在提出,实在难以想象美国工商界谁会出头游说反对该法案.当然,倘若像去年参议员Schumer和参议员Graham提出的那种不符合WTO规则,并对不少美国商家将产生不利影响的法案,美国工商界还是会起而游说的.

那还有最后的”总统对国会法案的否决权”呢?尽管总统尚未对Baucus-Grassley法案表态是否行使否决权,但对此法案的否决与否,今年总统会慎而处之,决不敢轻言否决.这常常不在于总统喜不喜欢这部法案,而更在于总统有没有足够政治资本去否决它。这对一个国会不在白宫掌控中的跛足总统的最后两年来说更是如此.布什总统在第110届国会到底想要什么呢?种种迹象清楚表明,他在任期最后两年里最想要的两件事是:在国内经济问题上，继续保住白宫6年来的一系列减税政策；在国际贸易问题上，继续获得国会授权的国际贸易条约的谈判权,并完成近年来已谈下来的和正在进行中的贸易谈判.而这两件大事,尤其是后一件,布什要想从民主党掌控的国会拿到,夸张点讲,将如从虎口拔牙。而在民主党里为数不多的,以支持国际贸易称著的参院财政委员会主席Baucus参议员将会是白宫在参院实现其上述两大目标的最为关键人物。

这里值得一提的是，与华关系”友好”的Baucus参议员，在90年代初中期曾为保住最惠国待遇立下”汗马功劳”—有民主党”捍卫”最惠国待遇的”Baucus五君子”(“Baucus Five”)之誉称.为此他广受国会民主党领导层,媒体及自由派团体的大肆诟病和抨击.而今时过境迁,竟是此公提出主要是针对中国的“不友好”汇率法案。其象征和指标意义难道能不令我们深思吗?而Baucus and Grassley两位参议员掌控的参院财政委员会又恰恰是参院在税收和国际贸易方面的主管委员会.白宫甚为有求于之,又焉敢轻言否决?

需要注意的是，除了上述的立法议案外,一些国会议员及团体也在寻找机会,另走一条立法的快捷之道.而这”快捷之道”就是总统想要的，将在今年六月三十日过期的”国际贸易谈判权”(Trade Promotion Authority,简称TPA,又叫“Fast-Track Authority”),以继续在全球推广白宫的世界贸易自由化政策.你(白宫)不是想要TPA吗,我们(主要是民主党)可以和你坐下来谈。但是我们要加进有关中国经贸议题的文字或修正案。这样的法案对白宫就变成了烫手山芋了。在国会山上这种看似蛮横的做法,并非什么新鲜事,但却常常非常有效。在民主党掌控的国会,一旦含有有关中国贸易议题文字的”国际贸易谈判权”法案冲出相关委员会,那就会象冲出马厩的野马,想拦住或赶回来就不容易了。

有此看来, 90年代保住最惠国待遇,晋升永久最惠国，并成功加入世贸组织的”三大法宝”,在今年很可能均将失灵，国内无论是政府或工商界对此“一定要保持清醒的认识”。问题是,今年的困难还不仅在与此。今天，美国舆论与精英一致认为中国在经贸问题上占了美国便宜。在美中贸易赤字持续以两位数增长(尽管美国近年来对华出口增长率更快),美国工作仍不断流失(不一定与贸易赤字相关),知识产权问题未有实质进展的情况下,无论是美国媒体,公众舆论,工商界,或美国国会,在中国对美贸易不公平这一问题上早已是未审先定罪了。而在90年代初中期,尽管美国舆论和精英阶层在人权等问题上大势鞭撘中国,但在是否给予中国最惠国问题上,却一直是有公开的不同两派声音。今天尽管大形势比那时强多了,但美国媒体、公众及精英对中国对美贸易是否公平这一问题上看法却是一致的。从这个意义上讲,从Baucus-Grassley法案的公众和舆论基础上讲,今天的公共舆论其实要比当年还糟,对推动Baucus-Grassley法案更能发挥兴风作浪的作用。此乃大环境。

最后,但决不是最不重要的,是今年五月底美中两国的高层经济战略对话。依笔者看来，这个”五月底”将是问题的关键。前面提到的白宫现有的”国际贸易谈判权”将在今年六月三十日失效。也就是说,白宫会尽其所能,力争在六月三十日前在国会通过下一期的”国际贸易谈判权”,以便在全球继续推广白宫的世界贸易自由化政策。以此时间表看,无论有关中国经贸的文字和修正案是否搭上”国际贸易谈判权”重新授权法案这趟快车,五月底到六月底的这三十天很可能是美中贸易议题大辩论的三十天。(可以想象,白宫、共和党国会领导人、工商界，甚至中方,眼下会劝说各类美中贸易法案的提案人,让他们等一等,起码让他们等到五月底的美中经济对话过后,看看那时经贸议题是否有突破。而国会一些法案提案人也很可能会”给个面子”,作个”顺手人情”。这是因为,据笔者所知,不少议案或并未充分准备,或参院和众院间尚未协商好,或一些议案还在找其他更多的提案人)尚若五月底的对话未能使美国如愿,或未能给美国个台阶下,加上美方普遍认为不久前美财长Paulson访华空手而归,丢尽面子,国会首先会在接下来的三十天里加快已提议案的审理，或提出新的美中贸易法案,举行听证会，展开辩论,并力图强势通过相关法案。这三十天的第一波强台风过去之后,六月底到七月底仍将会继续就各种美中贸易法案举行听证、辩论和表决,直到夏天国会休会为止（很可能会是八月初）。当然,国会在九月初劳工节复会之后,仍然会推动未通过的美中相关议案,但由于每年度的重中之重的拨款法案届时日程吃紧,其他议案将渐渐”退居二线”。

五月底到七月底的这六十天,如果没有了共和党国会议员强力堵截,没有白宫游说和否决权威胁,没有了美国工商界大力度的两党游说,没有了任何公共舆论和精英阶层的支持,最后,在五月底的美中经济战略对话未能有重大突破的情况下,据笔者在国会游说的经验看，一个对美国工商业不会造成重大伤害的Baucus-Grassley法案将很有可能在今年通过美国国会参院。由于今年上半年提出的法案在本届国会结束前，也就是08年结束前均为有效，如果Baucus-Grassley法案今年一旦未能过关或未能排上议事日程，它明年依然还有一次被审理和过关的机会。而明年正值总统大选白热化之时，届时若把美中经贸议案和美国大选政治绑在一起，恐非福耶。

当然，从现在到下半年，甚至明年，尽管眼下从美中关系的地线上望去布满了阴霾和不祥之云,美中两国政经关系上将还会有许多预想不到的变数和转机。在今年不利中方的大环境下,中方应多加努力，认真及时解决一两件美方关注的问题.比如,在美方集中关心的几大问题上,如汇率偏低,赤字过高,知识产权保护不力,和不公平竞争等议题,选择大力度改善知识产权的保护对中国是成本最小,冲击最轻,可操作性和可预测性最强的一步好棋。它对中国市场环境的改进,对经济次序和法制的建设,对加快中国全社会的发明创新精神,提升中国产业,尽快实现中国由制造业大国向知识经济的转型,都有百利而无一弊.它对中国在全球的形象和象征意义将产生影响深远。一句话，大力整顿中国知识产权保护，中国自身将是最大的受益者。（若中方总是强调具体实施有困难，这在现在已很难取信与人了。试问像一对夫妻一个孩子这样无比艰巨的政府政策，中国政府不但实施了，而且成功地执行了，其难度与知识产权保护且可同日而语？说到底，这还是一个缺乏政治意志的问题）。

总体看来，美方今年对中国在经贸争议问题上采取了“三管齐下”的对策：由“中国通”财长Paulson协调的行政部门不断向中方施加政治压力；由民主党主导的国会修正现有法律或通过新的与WTO法规相吻合的议案；及（第一次）在世贸组织向中方提出法律诉讼。这三条中除了前一条中方很熟悉外，后两条对中方来说都充满了不确定性，甚至危险性。应对美方在WTO的诉讼，中国最近在与美国和墨西哥WTO诉讼协商阶段及时取消了出口退税这一与WTO规则不吻合的过去的作法，这是非常有政治智慧的一步。若在汇率问题上，人民币再小升几个百分点（美方也都知道人民币大幅贬值的无法预测的严重后果），在公平贸易问题上再改革一些明显与WTO规则不一致的作法，在知识产权保护上再多作些努力，这样一个全面但又不伤筋骨的一榄子方案，如果通过今年五月底的美中经济战略对话来提出，将是一个可行的并有深远影响的应对方案，也是美方可以接受的方案。可以预见,这一进展将在近中期内减轻甚至解除美方及其他对华贸易大国对中国经贸的压力，顺利度过美国总统大选年和本届国会，并给中国在全球贸易问题上带来几年平安的日子。

美中经贸关系眼下已到了一个阶段性发展的关键转型时期。目前美中贸易与80年代日本对美贸易的冲击有不少相似之处，美方对美中贸易严重不平衡问题已渐进入一种危机处理的状态和心态,这从北京的角度恐怕是不易体会到的。在此多事之秋,美中双方均极需以新思路和新方式来打破目前的僵局，以双赢为目标，为美中关系的长治久安，为中国在国际社会的和平崛起，构造一个可持续发展的美中经贸关系。