借鉴外国经验, 管理国土资源

耕地一退再退：新国土部长吁死守18亿亩最后红线


小康杂志记者蒋卫武／中国国土资源部新任部长徐绍史在首次面对媒体的新闻发布会上指出：18亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰，对敢于触红线的人绝不手软。我们必须坚守红线，绝不动摇，打一场只能胜不能败的耕地保卫战。

我们到底还有多少地可用？6月25日是我国第17个“土地日”。国土资源部公布的一系列数字再次突显出我国人多地少的矛盾。目前，我国人均耕地仅为1.39亩，不足世界平均水平的40%，而且每年还处于不断下降的趋势。这就是说，我们要以不到世界10%的耕地，来承载世界22%的人口。

国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，在2005年，全国共减少耕地1002.4万亩，其中，建设占用318.2万亩。从目前的18.27亿亩到2010年末的18亿亩，今后5年我国年均净减少耕地面积绝不能超过650万亩。

就我国耕地一退再退，直逼红线的状况，国土资源部咨询研究中心的刘文甲先生一再呼吁要停止土地“过度非农化”的步子。他在接受记者采访时指出：“我国大陆农地转为城乡建设用地不但总量多，而且人均占有量也已大大超标。搞建设、调整农业结构、建设生态环境都在打耕地的主意，都在耕地上找出路。这条老路子再也不能继续下去了。

但在当前，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，经济建设占用一定数量的耕地不可避免；而且，我国人口还将继续增加，土地供需矛盾变得日益尖锐。国土资源部新任部长、国家土地总督察徐绍史在他首次面对媒体的新闻发布会上，明确指出：“18亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰，对敢于触红线的人绝不手软。”

然而，如何守住18亩底线确实是个问题。尤其在刚性需求存在的情况下。房子的刚性需求即为其一。2006年12月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，而今年5月，该数据递增到6.8%。“房价高，最根本的原因是供需关系紧张。如果能够放大用地供应量，房价自然会回落。”中国科学院研究员刘维新表示：“如果房价上涨过快，会刺激房地产投资，使其快速发展，这会影响经济发展的稳定性。”

国务院发展研究中心张立群先生撰文指出：自2003年以来，我国城镇买房的需求增长迅速。从未来的走势来看，买房的需求仍将以较快的速度增长。据相关部门的调查，城镇买房者中25岁至39岁的群体占60%左右，这些人群的购房需求表现更为刚性，按统计数据显示，该群体每年大约有10%具备购房能力，再加上其他有能力改善居住环境的人群购房，每年需求达7.6亿平方米。

“我国正处于经济的高速发展期，很多省份在对未来5年的发展计划中的GDP增长速度要比国家确定的7.5%要高，其中大多数是两位数。这也就是说，基础设施建设用地会达到一个新的高峰。”刘维新先生在接受《小康》记者采访时，为土地算了一笔帐：有关部门做出预测，在规划期内，各项基础设施用地的需求总量会超过4500万亩。其中，公路用地就会大于3000万亩，年均为1997～2004年年均增量的1.8倍。铁路也是用地大户，预计会用地300万亩，年均增长是1997～2004年年均增量的2.7倍。

“还有经济建设用地呢？我们要保证饭碗的同时，还得讲究发展。但是土地资源是有限的。”刘维新先生一直致力于土地资源的研究。曾花费一年时间在江苏进行实地考察，希望能够提供“解决有限资源满足各方要求”的思路。中国经济正处于高速增长期，离不开土地。据国土资源报道，2006年查处9.2万亩非正常经济用地，占总量的15.6%，也就是说，正当的经济用地需求最少也得是50万亩。更何况，未来几年，经济会加速发展，用地需求更为急迫。

这也成为了一些地方政府官员在陈述耕地减少时候的一个“正当理由”：城市化进程必然以耕地减少为代价。耕地就是城市化的必然代价吗？谋求我们当代人的发展就一定要牺牲子孙后代的利益？日本是世界上城市发展比较成熟的国家。相比中国的国土条件，他们或许更为紧张，但他们却在经济发展的同时保证了耕地。

北京师范大学资源学院于伯华博士分析说，目前我国的城市人口比例约40%，城市化率还低于日本上世纪50年代初的水平，处于城市化过程的第二阶段。但是，我国在1978年进入现代城市化起步期之后，耕地面积就呈持续下降的趋势。特别是进入城市化第二阶段的加速期之后，从1996年的13003.9万公顷减少到2005年的12206.7万公顷，10年时间就下降了大约800万公顷。

“在日本，耕地面积并没有随着城市化水平的提高而下降，而是存在波动起伏的现象，只是在城市化进入第三阶段之后，耕地面积总体上与城市化水平同步，即城市化水平上升而耕地面积下降。”对于日本的集约用地，于伯华认为有许多可以值得我们借鉴的地方。“我国对于土地管理的法律宽松。比如，我国《土地管理法》规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地只有超过35公顷或其他土地超过70公顷的才由国务院审批；但是，在日本，这个标准是2公顷。”

同时，从日本的城市化过程来看，顺应城市发展的规律，促进人口向城市集中、城市向城市群集中、建筑向空中发展，以提高容积率，真正做到了用地的集约化。但是，我国曾积极发展小城镇，这种分散型的城市发展模式虽然能够在一定程度上缓解“城市病”的发生，却占用了过多的耕地。“我们需要找到各方面发展的一个平衡点，不是相互遏制，而是互相促进。”刘维新说。

出路呢？我们的出路在何方？有人提出占补平衡的措施，实施“围海造田”、“开垦荒地”等措施。萧山经济开发区，就是通过围海造田进行占补的例子。萧山经济开发区是在1993年经国务院批准成立的，规划总面积为18.8平方公里。根据占补平衡，已经通过围海造田50万亩来平衡耕地的损失。

杭州国土资源管理局的王先生在接受记者采访时表示用地冲突的难处：“我们杭州是浙江的省会城市，经济相对来说比较发达，在经济用地上的要求会更突出。但是中央下了死命令，是条高压线不能碰。现在只有2万亩的围海造田指标。以后该怎么办？”

经过几年的试点推行后，自然界显示出其自身的威力，对大面积的人工改造，生态发生明显的不适应。“因为要保护生态，国务院颁发了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，我们不能再围海造田了。”王先生说他们曾提出进行跨地区的占补平衡方法。即，由杭州市政府出资在东北三省开垦农耕地，但未得中央批准。

据农业部朱先生介绍，高产田和中产田对粮食总产量具有决定性意义，二者合计达到总量的80%以上，而高产田提供近50%的粮食。“在农业生产技术水平没有重大突破的条件下，我国粮食生产将主要依赖于高产农田。在南方水热条件较好地区，每损失1亩耕地，就需要北疆新垦2～6亩耕地来补偿。因此，仅仅采用‘占一补一’的措施往往‘补不抵占’”，朱先生说。换句话说，我们必须寻求另外的办法。

中科院刘维新研究员提出，我们应该要做好土地规划、保证用地集约化，向天空要地，向地下要空间，这样既能保证我们耕地的面积与质量，同时也可以保持经济的发展速度。

“如果还是供需平衡的思路，各地要GDP，要城市化，就给他土地，这样的话，永远是计划式的供给，永远也不够。能不能换一个角度考虑，做成一个政策引导性的规划？”中科院院士陆大道提出的问题切中了要害。他认为，如果是政策性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况，包括各省目前的土地供需动态，还有多大潜力，未来城市化发展的前景如何等等，来确定土地供给的价格、机制和程序。通过各个地区提出的不同政策，使用地门槛高起来，土地利用合理起来。

做规划当然要讲国情。“在用地标准上，我们没有资格跟美国、澳大利亚比，要比只能向日本、韩国、台湾和香港学习。”陆大道同时提醒。“要将集约用地的原则贯穿整个城市发展始终，用地的弹性是很大的，对于香港这样的城市用这么少是可以的，美国、澳大利亚式的宽打宽用也是可以的，但我们要建立的是适合中国国情的标准。”国土资源部规划司司长胡存智说。

目前，我国城市人均用地100平方米。专家指出，这既不符合土地资源保护的要求，也不符合城镇发展实际。“东京是人均60平方米，香港是40平方米，而我们有的地方却是美国标准。”针对严峻的形势，徐绍史说：“我们的态度是绝不动摇、坚守红线，打一场只能胜不能败的耕地保卫战。”

国外保护农业耕地政策：在推进工业化、城市化和乡村建设进程中，必然会占用大量耕地。为此，发达国家采用一系列的政策和法律手段来保护耕地，同时还设立专门监管机构。德国联邦政府负责制定全国性城市规划和土地规划，各级地方政府则制定区域性城镇发展初步框架，而各经济区则设立区域经济协会，专门管理城镇总体规划的制定以及土地的征用与监管。

美国从20世纪70年代中期设立了农业部下属的“土地委员会”，负责监控耕地的非农化。另一方面，以立法形式限制城市化对耕地的侵蚀。美国各地方政府设立的“土地保护与发展委员会”，根据在城市化的不同阶段对耕地需求进行立法。20世纪70年代以来，日本、法国等也就耕地征用相继出台了相关法律、法规保护耕地。