美国基层政府考察：麻省艾克顿镇

昨天驱车40分钟，访问了麻省另一个镇——Acton。通过对该镇的考察，进一步加深了对美国（或者说至少是美国的新英格兰地区）的基层政府政治、社区生活状况乃至美国民主的理解，

欧洲殖民者于1639年来到Acton，在1735年建镇。全镇人口2万左右，总面积20平方英里。

镇政治结构

（以下是凭记忆写的，如果有不准确的，可以对照镇宪章）

全镇的最高权力机关为镇民大会(TownMeeting)，亦是镇的立法机构。该镇采用“开放式的镇民大会”(Open TownMeeting)，一种直接民主的形式。每年四月份，全镇所有当地居民都可以参加为期三天的镇民大会，讨论镇内的公共事务及其决策（但只有注册了的居民才有投票权）。

民选官员

由于镇民皆有自己的工作，因此不可能每日对镇内事务进行讨论。因此选举代表，替镇民照管重要的镇行政事务。这包括镇理事会(BoardofSelectmen)（成员5名）、镇公立学校委员会（6名成员）、镇地区学校委员会代表（6名——该镇的初高中与邻镇Boxborough合办，两镇各派民选代表处理相关事务））及水资源委员会（3名成员）。这些委员会皆为直选，具有平行性质。


镇理事会

其中，以镇理事会的管辖范围职责最广。镇理事会成员任期三年。如果表现不好，镇民就会将他们选下去。

镇理事会理事的工作基本上是志愿性的。每人每年只能收取象征性的600每元报酬。镇理事会每两周开一次会，听取镇经理的汇报，讨论重大的事宜。

镇理事会要负责镇内每年的税费、预算等问题，但一切决议需由镇民大会通过。他们还将决定每年镇民大会的议程——讨论哪些问题。但只有要10个注册的当地居民联名，就可以提出一个议题，在镇民大会上讨论。理事会不能阻止讨论这一议题，只能给出自己的建议。


镇民大会

镇经理送给我们2007年4月9日镇民大会的决议，全册89页，记录了所有议题的讨论情况。主要议题包括镇官员选举、各种预算（如看护、垃圾处理、下水道、公路、公立学校等）、保险、联邦与州支助项目、警察、基本建设、废水处理、镇政府的置业、区划、社区自然保护项目、排水等等，共45条，涉及镇民日常生活的主要公共政策、服务。


镇经理

镇理事会聘用镇经理（TownManager）。过去的镇经理已担任十多年。当前的镇经理是暂时的执行经理，但预计不久就会成为正式的经理。

镇经理受镇理事会任命，对镇理事会负责，每两周汇报一次工作，其他时间全权处理镇内各个政府部门的工作（教育系统除外）。镇经理可从社会招聘，属于职业经理人员，因此既非民选官员，也非公务员（不属于公务员系统）。

镇经理的合同为期三年，之后一年一续。当问到镇经理的工资时，镇经理说，他的工资完全是公开的：年薪14万美元，如果任何一个公民前来询问，根据法律，他必须对之公开；同时，镇经理的工资也包括在镇政府的预算上，任何镇民皆可查阅。

镇经理说，他的工资在麻省算是较高的。

随行镇经理而来的两个助手——信息部主任及财务部主任，则属于公务员。镇经理说，公务员不是合同制，他们随时可以走人，或者被炒掉。公务员的工资相对较低，他希望可逐步改善其待遇。

麻州州长的年薪大约在19万美元左右，比镇长高4-5万美元。

镇经理负责管理全体公务员，包括任用、解职。


其他镇理事会的任命人员

除了镇经理膸，镇理事会还可任命：

-         负责选举、镇民大会之类的行政事宜的官员一名
-         代表镇的律师一名
-         镇会计：处理预算

镇宪章（Town Charter）

Acton镇历史悠久，并有自己的宪章。可在网上获得：
http://doc.acton-ma.gov/dsweb/Get/Document-1749/Acton%20Town%20Charter.pdf

该宪章的目录为

第一章       建镇，权力
第二章       镇官员选举
第三章       立法机构
第四章       行政机构
第五章       组织与运营原则
第六章       财务程序
第七章       通行条款
第八章       宪章管理条款


镇的财政与税收


Acton是一个比较富裕的镇。目前，镇政府年度开支为大约一亿美元，收入大约也为一亿美元，收支基本平衡。

镇政府的收入中，82%来源于财产税（PropertyTax），其他的来自于各种费用（如各种许可证费用、垃圾与废水处理等），还有州政府与联邦政府的支助。

美国的基层政府来自财产税是大头。每个镇都有设定自己财产税率的权力。行政收费只是少数。因为财产税能带来相当的收入，加之法律对缴肥有规定（皆需镇民大会通过），因此像中国不少基层政府（因种种动机或因素导致而）出现的乱收费情况不可能出现（如果要更保守地说的话，那么至少麻州的市镇如此）。

镇的自治一方面是法律所规定的（各种法律对联邦、州、地方基层政府的权限都有相关规定），另一个重要因素则是其高度的财政独立。财政能力是镇自治的关键。如果一个镇财政不能独立，需要依赖州与联邦政府的扶持，那么其自治能力会迅速下降，因为联邦和州在拨款时，会对如何花费有所规定，并加以监督。

联邦政府的财政补助主要是打给州，然后由州拨给基层政府，同时由州监督其使用情况。

镇政府的整个财务部门有15、6人，其中包括自己的一套独立税首系统，共3、4名税务人员，负责缴纳财产税。

镇内居民的缴税率很高，每年大约在99.6%左右，极少遇到问题。若居民不交税，镇政府会派人与居民交涉，若迫不得已时可将其物业没收。

全镇的所有居民都需要缴财产税，没有不需缴税的。但对低收入家庭，镇内有一套特定的财产评估政策，可对其财产打折（比如5%的折扣）。两个家庭的物业（即房子）可能完全一样，但估值不一样，因为镇政府对低收入家庭的物业打折扣，那么该家庭要缴纳的物业税也就更少，合理负担。

镇政府的开支中，有70%花在教育系统，其他30%在其他开支。镇经理所能决定的只有这30%的非教育开支（教育开支由民选教育委员会任命的教育主任（或称校区主任）来决定）。这部分开支包括消防、警察、垃圾处理、图书馆、道路维护等等各项公共服务及行政费用。


财政的潜在问题

州政府对地方财产税的增加速度的限制 每个镇虽然能决定税额，但却不能任意决定其每年增长速度。麻州有专门的立法规定，不论通货膨胀是多少地方财产税的年增长不得超过2.5%。这就给镇政府的预算带来了一定的限制。因此当前能源价格涨得很快，通货膨胀压力也很大。要用2.5%的财产税年增长来吸收所有的负担是相当不容易的。在此情况下，保证公共服务的质量更不容易。

州政府赤字目前，麻州政府出现了13亿美元的赤子。这预示着来年州对地方政府的补贴会显著减少。在加上通货膨胀的压力，使地方政府财政状况更为捉襟见肘。


吸引新居民

由于每年财产税的增长速度有上限，解决财政问题的一个潜在可能是对镇的土地进行开发，并吸引新的居民，这样就能缴纳更多的财产税。根据法律，如果是进行新开发/新增长的，可以获得额外的税收。

然而，新增长模式有几个问题：首先，更多的居民（尤其是年轻的有孩子的家庭）也会大大的增加公共服务（尤其是教育）的负担，可能使公共服务质量下降。其次，新的开发计划也需要受制于镇的土地使用规划限制，同时开发计划需镇民大会2/3的票数才可通过。最后，在吸引新居民上，还有一个社区的文化认同问题。

镇经理把解决遇到的财政问题形容为逆风划船：逆风使，不能迎风而上，需要调整方向，Z字型地曲折前进。

公共服务

¨        教育Acton镇独立的公共教育包括幼儿园和小学（五所）。Acton的学校比较好，因此吸引了不少华人家庭来居住。初高中的公共教育部分，与邻镇Boxborough合办。公立教育是完全免费的，学生基本不用花一分钱（除了在学校午餐外，要花2美元；但是还有为低收入家庭设立的免费午餐项目）。
¨        警察、消防：Acton镇和其他市镇一样，有独立的警察、消防系统。
¨        图书馆Acton镇于1998年新建了图书馆，规模相当大，资源非常丰富，让人叹为观止。在之后将具体介绍。
¨        老年中心：为60岁以上的人提供各种休闲、娱乐、健身服务
¨        自然资源保护 – 森林、水、开放地等
¨        镇的墓地管理
¨        其他社会服务（很多社会服务由州提供）


镇政府的土地

每到一定时期，镇政府会从私人手中购买一些土地。根据区划及其他相关规定，购买的土地必须用做自然保护用。

目前，镇政府正在进行四块土地的谈判。这些私人土地所有者也要参加明年的镇民大会，届时，居民将对土地购买做出表决。镇的土地购买必须获得镇民大会通过。

目前，Acton镇有17%的土地为自然保护用地（开放空间，不设建筑物）。镇所购买的土地也不做开发用，而做自然保护用。实际上，四块土地中，有两块土地上是有建筑物的。镇政府的计划是将建筑物推到，将土地变为开放的自然空间。

目前，居民都希望扩大镇内的自然保护用地，扩大开放空间。

居民对市镇的区划/规划有直接的发言权。区划规划为当地法规，由镇民大会通过；具体的政府置业也需居民通过。在法治体系、私人产权、镇的财政自治权等因素结合下，政府基本上不可能也没有动机进行征地开发。


图书馆

镇的图书馆让人叹为观止。新图书馆建筑于1998年新建成，规模很大，非常的漂亮。里面资源丰富，各种书籍、杂志都有，甚至包括中文杂志（《读者》、《大众电影》等）。还有大量的DVD、CD等。

图书馆有相当于16个全职工工时的工作人员，经费基本来自镇政府。每年，图书馆会购买新书。同时，镇民会从自己家中赠书给图书馆。许多的图书扉页上都有镇民的签字。

正在对这么一个两万人的小镇拥有如此豪华的图书馆感到惊讶时，一个图书馆的工作人员走来了，问我们要不要看图书馆的中文藏书。之后，她用电脑检索，找出了图书馆内藏有的中文资源列表，共18.000多条，也就是说馆内有各种与中文有关的藏书及音像品共18,000条。
管理员非常以此骄傲。她说现在联邦政府有一个专门的项目，就是资助地方政府图书馆购买中文书籍。目前他们每年还能购买200多本中文书。

除此之外，她还给我们展示了WorldCat系统：许多的镇图书馆都加入了美国全国联网。你不但可以搜索任何一个图书馆的资源，还可以通过输入书籍名称，了解哪些图书馆拥有本书，并根据图书馆与你的距离排序。她输入了一个中文拼音书名，随即我们就看到附近几个镇的公共图书馆都藏有该书，最近的一个在14英里外。这确实是高度信息化联网了。（网址http://www.worldcat.org/）


镇民的政治参与

镇经理说，老百姓其实并不是那么热衷于镇的治理。对于一般人来说，只有在他们需要（公共服务）的时候，还会感觉到政府的存在；平时似乎是看不到、感觉不到政府的。至于镇民大会，每年参与的人就在一二百左右。若有重要议题出现，参与的人可能会更多。选校区主任则是一件大事，许多华人家庭都会参加。但是前述的一二百人构成了镇的核心社区成员。这批人必定是对公共事务有超出一般人的热情及责任心的好公民。


公共福利预算：各级政府财政职责划分

（以下为一些背景补充，说明之前未说明的部分问题）在美国，根据公共政策、服务议题的不同，在各级不同政府间的职责划分及财政上的责任也不同。比方说，美国人认为教育是一个非常地方化的公共服务，故基本上由地方政府（尤其是市镇政府及州政府）支出。人们并不认为这是一个联邦政府的职责，联邦政府的补贴极少，可能除了个别的补贴学生的项目外就不多了。基层政府是本地公共教育的主要资助者，州政府主要通过财政转移支付进行补贴，把资源有计划、按比例地分配给一些较穷的地方（通常会依照某的数学公式）；环保则被认为是一个全国而非地方性的政策议题，地方政府会更注重地方事务，如经济增长等，环境保护的动机的相对较少。经济学上称，环保存在明显的外部性。因此，联邦政府在财政上会承担更多的责任，地方相对更少；公共交通又是另一个例子。联邦政府会有选择地资助一些地方上大的项目，并将缴纳的燃油税支付给州作为道路维持费；州政府会维持各种州际公路和主干高速公路的费用；一般地方上的道路（比如住宅前的小马路）则由市镇维护。在地方道路修建上，联邦、州都有可能补助，但通常的办法是由地方政府通过发行债券来融资）。也有可能由私人修建，并允许其在一定时间内缴纳过路费。

Acton镇政府公共交通方面的纸出基本就是一些道路维护费用。通往镇的Route2公路由州政府维护，镇不需出钱；镇内的一些新路建设则由私人按照镇的指定标准完成。


政府体制

美国各届政府结构比较简单。它采用的不是中国的垂直的、等级制的模式，而是以法律界定各种政府之间职责的划分。美国宪法创造了联邦法律，规定了联邦政府的职责及州政府的职责权限；州又有宪法，界定其与基层地方政府之间的职责权限关系。理解美国的各届政府间关系，可以把它们想象为平级的，而非上下垂直的。联邦政府管这一块，州政府管那一块，县市镇政府管那一快，各自在法律规定的权限内管理各自的事务。每一级政府的首脑皆为民选，队选民负责，不需要对“上一级”政府负责。

中国中央和地方政府则是上下级行政关系，上级在行政上创造下级，指挥下级，下级则对上级负责，和美国的情况完全不一样。

美国的基层民主自治，是这种特别的政治体系的产物。当然从另一角度也可以说，美国历史上的基层自治，形成了后来的全国性民主政治格局。

在麻省，实际上只有两级地方政府：州，还有市镇（市镇是平级的，只是采取的政府形式不同，才有叫法的区别）。政府层级较少，提高了行政效率，减少了社会管理成本。中国的问题则是地方政府层级太多，机构太庞大。


公共服务的地区化问题

地方高度自治也会带来另一个问题：从另一个角度降低了公共服务的效率性：每个镇都是高度自治，各管各的，有财政与大多数公共服务的自主权，其结果是每个镇都是麻雀虽小，五脏俱全：比方说都有自己的警察系统、学校系统、消防系统，且相互独立。因为每个地区的公共服务质量也取决于其经济发展程度（经济越繁荣，地方纳税越多，服务也越好），因此贫穷地区的公共服务（如教育）可能和富裕地区的公共服务有很大的差别，造成地区不均衡。另一方面，一些资源未被加以有效地整合，不能实现规模效应，某种意义上造成一定的浪费。在地区里，某的公共服务最好还是存在一定的地区化。比方说Acton与Boxborough的初高中学校系统就是两镇合办的，就是一种地区化；其他的，警察、消防、图书馆也可考虑地区化。

中国与美国谓是完全不同的另一种情况，需要更多地向下放权，加强地方公共服务。在中美的集中与分散间，似可找到一个最优的平衡点？


美国的基层民主

曾听一个英国著名的政治科学教授说，他来美国居住前，也不了解美国民主究竟是怎么回事：缺乏感性认识。来了美国真正居住下来，和地方社群、政府发生了关系以后，才深刻体验到了美国民主。

人们比较容易看到看到的美国三权分立、总统选举，国会辩论，党派竞争，但不容易看到的是扎根于基层的地方自治、地方民主。它们是美国民主的根基。每一个井井有条的自治市镇，就有如一个细胞；全美数万个地方基层政府与社群加在一起，才构成了美国的社会。

美国的民主与法治模式也是和其历形成的，对其过程还需多加研究。嫌Acton这样的小镇，其同后来才正式形成的麻州及联邦政府的关系，并非一日而成。这种民主也是自下而上形成的。

仅研究美国民主的制度设计本身是不够的。研究得再好也不可能将之通过行政手段自上而下的照搬，民主是一种综合方方面面的社会生活方式，需要一定的土壤才可能培植起来。