势力 ――美国对华贸易政策中的人与事

杨国华

引子


2006年5月26日，美国参议员Charles Schumer和Lindsey Graham联合给布什总统提名的“美国贸易代表”（United States Trade Representative, USTR）候选人Susan Schwab写了一封信。信的大意是：5月16日，参议院财政委员会（Senate Committee on Finance）举行听证会，以确定是否批准你为贸易代表；你作了发言，并回答了提问，会后还提交了一些书面回答，表态说你会努力工作，确保中国履行 WTO承诺以取消金融服务方面的限制；然而，光嘴上这么说说是没有用的；在货币操纵的问题上，这种嘴上说说的策略就收效甚微：中国一再承诺允许市场力量逐步促使货币升值，但从去年7月以来，人民币仅升值了1.1％；这不是什么重要进展，我们不希望金融服务自由化也出现同样问题。随后，他们一口气提了6个问题，追问：2007年初，如果中国明显未履行承诺，贸易代表将采取什么具体行动？信中明确说：我已经采取行动，阻止参议院全体一致批准你为贸易代表，因为你在听证会上有关中国问题的答复，有些含糊不清，希望你能进一步回答这些问题，以便我们在更好理解你的观点和目标的情况下批准你的任命。[1]这封咄咄逼人的信意思很清楚：如果你不给我们满意的答复，就甭想顺利当上贸易代表。

Schumer的本事真够大的，“金融服务业自由化”和“人民币汇率”这些词汇真够专业的，看来Schwab必须拿出点真格的才能交待。那么，在对华贸易政策这个重要问题上，国会究竟起着怎样的作用？议员们的“专业知识”从何而来？行政部门又在扮演什么角色？


一、国会山合唱

Schumer是来自纽约州的联邦参议员。他1950年出生，在哈佛大学获得学士和法学学位后，很快就成为职业政治家：23岁当选为纽约州议会议员，29 岁进入联邦众议院，1998年进入联邦参议院。他是参议院财政、银行住房城市事务、司法、规则等委员会的成员，关注的问题很多，包括打击犯罪、枪支管制、妇女权利、医疗制度、司法程序、社会保障等等。经济问题当然也是他的重点工作之一。他曾经致力于金融服务现代化方面的立法，以改进美国的银行、证券和保险业的管理。[2]

然而，他却在2005年4月6日提出一项法案：如果中国不给人民币升值，就对来自中国的所有产品一律加征27.5％的关税！该法案称，人民币被人为设定低于市场价值；据经济学家计算，人民币被低估了15-40％，平均低估27.5％；低估给中国带来了巨大的贸易优势，使得出口对外国消费者便宜，同时外国产品对中国消费者昂贵，其实质是对中国出口进行重大补贴而对外国进口提高关税；中国政府干预外汇市场，将币值压制在人为的交易范围内；2005年1月12 日，中国外汇储备已达609,900,000,000美元，12个月内增加了206,700,000,000美元；中国低估货币、从中谋取贸易利益和干预币值的做法，违反了世界贸易体制的精神和条款；中国没有迅速解决美国和国际社会对这个问题的关注；《关贸总协定》第21条允许世界贸易组织成员采取一切措施保护基本的安全利益，而保护美国制造业正是美国的基本利益。[3]《纽约时报》（New York Times）曾夸他是“严肃的立法者，价值观坚定，政策立场鲜明，献身于共同利益”（a more serious lawmaker with more rooted values, sounder policy positions and a deeper commitment to the common good）。[4]Schumer果然“名副其实”！只是第一句不敢苟同：对来自中国的所有产品加征27.5%关税？！儿戏一样。

如此“品德高尚”，自然有人“见贤思齐”。几天后，2005年4月12日，众议员Sue Myrick在国会山的另一侧遥相呼应，向众议院提交了一份类似的法案，要求对来自中国的产品加征27.5％的关税。该法案除了重复Schumer的那些理由，还耸人听闻地说：正是低估人民币这种做法，造成了中国与其他贸易伙伴的巨额贸易盈余，使得美国对中国的贸易赤字从2000年的 83,800,000,000美元，上升到2004年的162,000,000,000，5年总赤字达555,900,000,000美元；人民币低估和贸易赤字导致美国大量就业损失，损害了美国企业，其中2001年1月以来，美国制造业就失去了1,376,000份工作。[5]Myrick是北卡罗琳娜州人，做过生意，当过市长。到了众议院后，成为能源及商业委员会的成员，致力于公共健康、电信、能源、消费者保护、食品和药品安全、空气质量、环境健康、州际和国际商业等方面的立法工作。除此之外，她还是众议院“癌症小组”（Cancer Caucus）的主席，推动有关癌症的研究、教育、早期诊断和新药开发方面的立法――她本人也是乳腺癌幸存者。她生了两个孩子，收养了三个孩子，现在总共有12个孙子和5个重孙子。[6]伟大的妈妈、奶奶、太婆！请原谅，我们不同意你那个法案！

为了解决所谓的人民币汇率问题，有些议员还“另辟蹊径”。在Schumer提出征收关税法案的同一天，众议员Tim Ryan提出法案，要求修改美国贸易法，使中国“操纵汇率”的行为可以成为美国采取反补贴措施和特殊保障措施（product-specific safeguard）的对象。[7]他给法案取了个漂亮的名字：《中国货币法》（Chinese Currency Act of 2005）。法案给“汇率操纵”（exchange-rate manipulation）下了一个法律定义，列出了判定“汇率操纵”应当考虑的因素。[8]这次，国会山另一边的回音慢了一点。2006年9月28日，参议员Jim Bunning提出了内容几乎一样的法案，只不过美其名曰《美国公平货币措施法》（United States Fair Currency Practices Act of 2006）。[9]该法案虽然从名称上看适用于所有国家，但文本中明白无误地提到了中国。一年半才有反应，也许说明Bunning老成持重，他毕竟已经步入耆耆老年。当然，从另一个角度看，他能率先响应，也可以说他当年职业棒球投球手的雄风犹在。相比之下，儿子辈的Ryan则属于少年气盛了。他在众议院非常活跃，担任“国会制造业小组”（Congressional Manufacturing Caucus）共同主席，热衷于加强美国的制造业基础和改革美国的贸易政策。这小伙子1973年7月16日出生于俄亥俄州，提出法案时才三十出头。假如 Bunning在其肯德基州的家乡，和9个子女及35个孙子女聚会的时候叫上Ryan，而Ryan混迹于这些年轻人中间，别人一定看不出来。[10]

2005年和2006年，如果说国会山上针对人民币问题的提案，开始只是独唱，后来最多是对唱，那么到了2007年，就演变成了合唱，参众两院提案此起彼伏。2007年1月31日，Ryan提出了《公平货币法》（Fair Currency Act of 2007）。这个法案综合了其他法案的内容，从授权将反补贴法适用于非市场经济国家（nonmarket economy countries），到具体确定补贴程度的方法，都作了详细规定，因此篇幅已经长达15页。[11]此后，他对此法案进行补充完善，6月28日又以《为公平贸易改革货币法》（Currency Reform for Fair Trade Act of 2007）的名义提出。[12]老Bunning再次应和，于3月7日提出连名称都与Ryan法案相同的《公平货币法》（Fair Currency Act of 2007）。[13]看这边热闹，其他人也不甘落后。3月22日，参议员Susan Collins提出《阻止海外补贴法》（Stopping Overseas Subsidies Act），要求将反补贴措施适用于非市场经济国家。[14]参议员Max Baucus于6月13日提出的法案《货币汇率监督改革法》（Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2007），虽然只字未提中国，但关于认定“滥控货币”（misaligned currency）的标准，以及诉诸WTO争端解决机制等要求，显然是为中国量身定做的。[15]参议员Christopher Dodd于6月21日提出《货币改革和金融市场准入法》（Currency Reform and Financial Markets Access Act of 2007），要求政府采取措施，确保主要贸易伙伴的货币汇率反应基本经济状况和市场力量，对国际经济的增长和平衡作出贡献，而不要通过管理货币或国际汇率实施隐藏的或不公平的补贴。[16]由于提出法案的人都会伙同一个或几个其他议员，因此，支持这些提案的人不在少数。2005年4月，“国会中国货币行动联盟”（the Congressional China Currency Action Coalition）已经多达35人。[17]2006年9月，支持Ryan《2005年中国货币法》就有178人。[18]其中，众议院议长Nancy Pelosi和总统候选人Barack Obama都在这个阵营中。

这些法案一旦成为法律，行政部门必须执行，中美经贸关系的形势将更加严峻。即使是现在，这种反华的势力已经非常强大。国会议员不仅会以此要挟总统提名的高官，例如Schwab，还会通过听证会等形式向行政部门施压，要求政府采取强硬措施。因此，由于这些议员的吵作，“人民币问题”真的成了一个“问题”。

议员们参与的事务众多，还要每周在华盛顿和选区之间穿梭往来，可谓“日理万机”。尽管他们个个是竞选中的佼佼者，都是能人，可他们哪儿来的时间和精力，动不动就提出洋洋洒洒十几页的法律提案，头头是道地谈论“操纵汇率的界定”、“反补贴计算方法”、“特殊保障措施”、“非市场经济的标准”、“WTO争端解决机制”等等非常专业的问题？他们的助手一定帮了不少忙。可助手们的能耐又有多大？例如Ryan有8个助手，只有3个是负责立法的，他们干得了这些事吗？


二、工厂呼喊

Ryan的2005年《中国货币法》提出后第二天，由43个产业协会组成的“中国货币联盟”（China Currency Coalition, CCC）[19]就发表声明，感谢他提出这个法案。声明说，国会对中国歧视性的金融政策采取了非常必要的行动，这将给美国制造商提供救济。不仅如此，该声明还详细介绍了法案的内容，就象法案是CCC自己写的一样。[20]随后一段时间，CCC就“滥控汇率是否属于WTO协定所指的禁止性出口补贴”问题，收集分析了很多专家的意见。[21]有些专家认为中国的汇率机制不属于WTO《补贴及反补贴协定》所指的禁止性补贴，因此Ryan法案违反了WTO规则。 CCC随即表示反对，并且聘请专家从WTO规则的角度逐条批驳。[22]相比之下，Ryan办公室发表的声明只有干巴巴几句话，坚持认为自己的法案是符合 WTO规则的。[23]这给人的感觉，是CCC在“操纵”Ryan。

CCC是所谓“人民币问题”的主导力量，在提出“301条款”[24]调查时就看得更清楚了。2004年9月9日，CCC向贸易代表办公室提交了长达 112页的材料，论证“中国低估汇率的机制违反了WTO和国际货币基金组织的根本性国际法律义务，给美国商业带来了严重负担和限制”，要求贸易代表办公室立即发起“301条款”调查，使中国立即取消低估人民币的做法；如果中国不取消这种做法，就将中国诉诸WTO争端解决机制，以获得WTO授权，对中国的所有进口加征同等关税，并采取措施抵消美国对华出口的不利因素。[25]而9月30日，“国会中国货币行动联盟”向贸易代表办公室提交了一模一样的申请（看来议员们不会在意别人说他们自己没有主见，而只会“人云亦云”，甚至照抄产业提交的文件）。[26]

贸易代表办公室决定不发起调查后，[27]CCC随即给贸易代表写信，不同意其答复中所说的申请“草率”（reckless）和发起调查属于“经济孤立主义”（economic isolationism）等表述。信的开头说：你们收到申请四个小时后就作出决定，我们表示极大遗憾；很难相信你们对申请给予了认真细致的考虑。 [28]

CCC对政府在人民币问题上的做法一直强烈不满。2005年10月13日，CCC发表声明，指责财政部拒绝认定人民币是受操纵货币。[29]声明质问：美国政府究竟站在哪边？财政部为什么不大声正式地宣布大家都知道的事情，即中国在操纵货币？我们的政府为什么不能提出Ryan法案那样的法律，给予美国投资者和工人真实的机会，抵御贸易伙伴不公平的做法？[30]2008年2月4日，CCC再次表态：政府应对中国严重补贴货币的政策是失败的；财政部表示，将继续其旷日持久毫无成效的与中国对话的方式，而不是与国会合作制订立法以解决中国重商主义的操纵货币的做法，CCC感到失望和困惑。[31]

呼吁保护产业，鼓动对华施压，推动国会立法，批评政府不力。如此活跃的CCC，一定有人在操办着。CCC虽然有两个来自产业的主席，[32]但人们在声明、听证会、新闻发布会中经常看到和听到的，却是CCC的顾问David Hartquist。表扬Ryan，提交“301条款”调查申请，批评政府，都是他干的。这老先生是华盛顿国际贸易律师，被列入“国际贸易名人录”，是 “华盛顿超级律师”，被评为“2008年华盛顿最佳律师”，属于“美国500名最佳律师”之列。他一向以代表美国产业利益闻名，曾经为特种钢、铜、纸、石油、电子、化学、服装等产业提供咨询。当律师之前，他曾经当过参议员法律助手，还在七十年代初福特总统期间担任过白宫国际经济政策委员会的法律总顾问等要职。对了，和Schumer一样，他也是毕业于哈佛大学法学院。[33]有这样的背景，难怪他能在“人民币汇率”这样重大的问题上充当急先锋。

看到这里，人们恍然大悟，眼前仿佛呈现出这样一幅情景：美国钢铁、机械制造、纺织等行业每况愈下，就归咎于所谓的“人民币汇率问题”；Hartquist 这样的产业和法律专家“自告奋勇”，组织了“中国货币联盟”，[34]并利用自己的专长游说国会议员，从而成功地为自己创造了客户；议员们看到准备好的法案和“301条款”调查申请，能够树立自己“保护美国利益”的光辉形象，又何乐而不为？象Ryan这样的年轻议员，迫不及待地要“建功立业”，更是如获至宝了。而Schumer之类的资深人士，既然“价值观坚定，政策立场鲜明，献身于共同利益”，此时当然要挺身而出。因此，产业和议员一拍即合，热热闹闹上演了这场声调另类的“大合唱”。当然，国会有435名众议员，100名参议员，多数人没有加入这个合唱。中国是否在“操纵汇率”？“操纵汇率”会给美国产业带来怎样的“损害”？应当采取什么措施消除这些“损害”？看来大多数人心知肚明。

那么行政部门呢？CCC批评财政部与中国进行劳而无功的对话，对贸易代表办公室拒绝发起“301条款”调查表示不满。[35]行政部门真的“无所作为” 吗？政府真的“站到了中国一边”？国会议员在国会山高高在上，常常异想天开；企业家的目的是赚钱，容易目光短浅；只有联邦政府官员实实在在和中国打交道，也许他们另有考虑。