美国退缩的代价 - 美国前参院领袖长文,呼吁支持乌克兰

作者:chineseman  于 2024-12-17 08:48 发表于 最热闹的华人社交网络--贝壳村

通用分类:网络文摘

美国退缩的代价

-        为什么华盛顿必须拒绝孤立主义并拥抱优先地位

米奇 麦康奈尔                                20241216

当唐纳德·特朗普开始他的第二个总统任期时,他将继承一个比他四年前留下的世界更加敌视美国利益的世界。中国加大了在全球范围内扩大军事、政治和经济影响力的力度。俄罗斯正在乌克兰进行一场残酷而霸道的战争。伊朗在摧毁以色列、主导中东和发展核武器能力的努力中仍然没有被吓倒。这三个美国对手,包括朝鲜,现在比以往任何时候都更加紧密地合作,破坏美国领导的秩序,这一秩序支撑了近一个世纪的西方和平与繁荣。

拜登政府试图通过接触和妥协来管理这些威胁。但今天的复仇主义大国并不寻求与现有国际秩序更深入的融合;他们拒绝接受这个秩序。他们从美国的软弱中汲取力量,他们对霸权的渴望只会不断增长。

华盛顿的许多人承认这一威胁,但利用它来为与正在进行的系统性竞争无关的现有国内政策优先事项辩护。他们口头上承认大国竞争的现实,但回避投资于这种竞争实际上所基于的硬实力。这些错误假设的代价已经显而易见。但对四年疲软的回应绝不应该是四年的孤立。

尽管与中国和俄罗斯的竞争是一个全球性挑战,但特朗普无疑会听到一些人说,他应该优先考虑一个单一的战区,并降低美国在其他地方的利益和承诺。这些声音大多主张以牺牲欧洲或中东的利益为代价,专注于亚洲。这种想法在沉迷于“美国堡垒”幻想的孤立主义保守派和将国际主义本身误认为目的的进步自由主义者中都很常见。面对俄罗斯在欧洲的侵略,右翼已经紧缩了开支,而左翼则表现出对威慑伊朗和支持以色列的长期过敏反应。两个阵营都没有承诺保持军事优势或维持对抗修正主义权力所需的联盟。如果美国继续退缩,它的敌人将非常乐意填补这一空白。

特朗普明智的做法是将他的外交政策建立在美国领导地位的持久基石上:硬实力。为了扭转对军事力量的忽视,他的政府必须承诺大幅持续增加国防开支,对国防工业基础进行世代投资,并进行紧急改革,以加快美国新能力的发展,扩大盟友和合作伙伴的获取途径。

在采取这些措施的过程中,政府将面临共和党内部要求放弃美国主导地位的呼声。必须拒绝他们。假装美国一次只能专注于一个威胁,它的信誉是可分割的,或者它可以摆脱遥远的混乱,因为这无关紧要,这就是忽视其全球利益和对手的全球设计。那些只想控制美国衰落的人不会让美国再次伟大。

选择错误

中国对美国的利益构成了最严重的长期挑战。但是,尽管历届总统都承认这一现实,但他们的实际政策并不一致。政府甚至未能就与中国竞争的基本目标达成一致。这仅仅是一场生产更多小部件的竞赛吗?销售更多美国大豆、半导体、太阳能电池板和电动汽车的机会?还是说,这是一场关于国际秩序未来的竞赛?特朗普政府必须认识到这场地缘政治斗争的严重性,并相应地进行投资。

在这样做的时候,它绝不能重复巴拉克·奥巴马总统所谓的“转向亚洲”的错误。奥巴马政府未能通过对美国军事力量的充分投资来支持其政策。它颠覆了战略和预算之间的传统关系,为了国防削减而优先考虑国防削减,放弃了长达数十年的“两场战争”的兵力规划结构。2011年两党通过的《预算控制法案》加剧了这一错误,损害了军事准备。

亚洲的合作伙伴开始明白这一转向对他们意味着什么:他们将在美国不断缩小的关注和能力蛋糕中分得更大的一块。就欧洲伙伴而言,他们不高兴看到华盛顿无视俄罗斯的威胁。认为乌克兰会分散对印太地区的注意力的共和党人应该回想一下,上一次总统试图通过从另一个地区撤军来重新确定一个地区的优先次序时发生了什么。在中东,奥巴马过早从伊拉克撤军给伊朗和伊斯兰国(又称ISIS)留下了一个需要填补的真空,随之而来的混乱吞噬了华盛顿多年。到2014年,当奥巴马努力完成转向亚洲的计划,在中东问题上犹豫不决,未能在叙利亚使用化学武器问题上执行自己的“红线”时,俄罗斯总统弗拉基米尔·普京入侵了乌克兰东部并占领了克里米亚。

对抗中国将要求特朗普拒绝短视的建议,即他通过放弃乌克兰来优先应对这一挑战。俄罗斯的胜利不仅会损害美国对欧洲安全的利益,还会增加美国在欧洲的军事需求;这也将加剧来自中国、伊朗和朝鲜的威胁。事实上,面对普京的侵略,犹豫不决已经使这些相互关联的挑战变得更加严峻。乔治·W·布什政府未能对普京2008年入侵格鲁吉亚作出有力回应,这是一次错失的将俄罗斯侵略扼杀在萌芽状态的机会。奥巴马与俄罗斯的“重置”加剧了这一误判,扼杀了西方对俄罗斯侵略作出协调一致反应的希望。在追求军备控制谈判的过程中,随着普京越来越大胆,他毫不留情。这一弱点在奥巴马对2014年入侵乌克兰的反应中继续存在。

那些只想控制美国衰落的人不会让美国再次伟大。

特朗普扭转了奥巴马政府对乌克兰援助的限制,并授权向基辅转让致命武器,这值得称赞。在第一届特朗普政府期间,美国对俄罗斯的盟友叙利亚使用武力,最终执行了针对化学武器的红线,杀死了数百名威胁驻叙利亚美军的俄罗斯雇佣军,并增加了美国的能源生产,以对抗俄罗斯将其石油和天然气储备武器化但特朗普有时会通过言行破坏这些强硬政策。他讨好普京,对待盟友和联盟承诺不稳定,有时甚至充满敌意,2019年,他扣留了向乌克兰提供的4亿美元安全援助。这些公开事件引发了人们对美国是否致力于抵抗俄罗斯侵略的怀疑,即使它实际上这样做了。

尽管拜登在竞选期间对俄罗斯发表了强硬的言论,但他与克里姆林宫的缓和政策类似于奥巴马的重置。2021年上任后,拜登立即签署了《新削减战略武器条约》的五年延期,放弃了他本可以用来谈判更好协议的对俄罗斯的影响力,并在中国和朝鲜的核威胁加剧时束缚了美国的手脚。同年6月,他也拒绝向乌克兰提供关键的安全援助。8月,他目睹了美国从阿富汗的灾难性撤军,这无疑鼓励俄罗斯进一步考验美国决心的极限。拜登政府显然相信,普京的帝国野心可以通过军备控制和美国的克制来管理,这与右翼孤立主义者对容纳俄罗斯的错误兴趣并无二致。

随着普京将全面入侵乌克兰的消息越来越明显,我敦促拜登向乌克兰提供有意义的致命援助,并扩大美国在欧洲的军事足迹。但总统表示反对。即使在入侵之后,拜登政府对乌克兰的援助也受到犹豫、不必要的限制和无休止的审议的困扰。这些拖延一再将主动权让给莫斯科,削弱了美国援助的有效性,延长了冲突,削弱了基辅的谈判筹码。拜登政府政策的弱点被对一些共和党人反对支持乌克兰的疯狂关注所淹没。他们被误导的反对推迟了“国家安全补充法案”的通过,但在关键时刻,参议院共和党人以压倒性多数支持该法案,众议院的许多共和党人也是如此。国会于20244月通过了补充法案。没有一位投票支持乌克兰的共和党议员在初选中失利。

尽管对拜登的做法有合理的疑虑,但我的大多数共和党同僚都意识到,支持乌克兰是对美国国家安全的投资。他们认识到,大部分资金将用于美国的国防工业基地或军事,而这种仅占年度国防预算一小部分的安全援助正在帮助乌克兰削弱共同对手的军事力量。但还需要做更多的工作。目前,普京对本国人民的苦难漠不关心,这使他能够提高国防工业基地向乌克兰输送武器和士兵的能力。如果你想这样做,你会找到解决方案的。只有西方放弃乌克兰,俄罗斯的胜利才是不可避免的。

联盟的优势

特朗普将听到新孤立主义者的声音,他们低估了美国盟友对美国繁荣的重要性,忽视了美国在关键地区持观望态度者中的信誉需求,并误解了美国军队威慑或赢得遥远冲突的基本要求。他们的论点忽略了这样一个事实,即敌人也有投票权,并可能决定在多个战线上同时对抗美国,此时盟友比以往任何时候都更有价值。

在欧洲,特朗普将看到令人鼓舞的进展。在国防预算大幅增加后,美国在非洲大陆的盟友现在的支出比一年前增加了18%,远远超过了美国。超过三分之二的北约成员国现在达到或超过了联盟国防支出至少占国内生产总值2%的目标。这一进展并非毫无例外。西方在俄罗斯、中国和伊朗的影响下最明显的弱点之一是匈牙利对这些国家的自我克制。

但除了这个喧闹的例外情况,特朗普呼吁美国的欧洲盟友更加认真地对待硬实力和负担分担,这一点并没有让他们忘记。北约盟国也在购买美国武器,自20221月以来,已订购了超过1850亿美元的现代美国武器系统。但特朗普鼓励盟友采取更多行动是正确的。在下一次北约峰会上,盟国应设定更高的国防开支目标,即GDP3%,并承诺相应增加其基础预算。

对于那些呼吁特朗普放弃欧洲的人来说,最令人不安的事实是,欧洲盟友认识到中国和俄罗斯之间日益密切的联系,并越来越多地将中国视为“系统性竞争对手”。在2023年访问菲律宾期间,欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩指出,“欧洲的安全和印度洋-太平洋地区的安全是不可分割的。”美国在亚洲的盟友也明白这一点。正如肖碧谦在2023年担任台湾驻华盛顿代表时所说,“乌克兰的生存就是台湾的生存。”

“亚洲优先”的人群不愿意欢迎欧洲盟友的进步,这很奇怪。他们忽视了与盟友合作应对中国对共同利益的威胁的迫切需要,这引发了他们是否真的有兴趣与中国竞争的问题。一些人甚至似乎抓住了对抗中国的必要性,作为美国放弃其他地方领导权的理由,暗示“亚洲优先”只是潜在孤立主义的借口。

这些批评者忽视了中国和俄罗斯日益增强的战略联盟、俄罗斯在亚洲的影响力(包括其日益强大的太平洋舰队)以及美国与这两个大国的竞争是全球性的这一不可避免的现实。例如,在中东,俄罗斯多年来通过干预叙利亚和与伊朗的伙伴关系损害了美国的利益。普京在乌克兰使用伊朗攻击无人机应该不足为奇:西方早些时候集体未能对抗伊朗,使其成为中国和俄罗斯更强大的伙伴。除了拥抱伊朗,两国还寻求深化与该地区传统美国伙伴的关系。

多年来,中国一直试图在美国与其合作伙伴之间制造隔阂。可悲的是,“亚洲优先”的人群显然会落入北京的手中,就像前几届政府对中东盟友置之不理一样,为中国在这一关键地区的影响力打开了大门。

硬实力假期

美国政府每年在国防上花费近9000亿美元,但考虑到联邦支出总额、美国面临的挑战、该国的全球军事需求以及硬实力投资回报,这远远不够。预计到2025年,国防支出将占联邦支出的12.8%,低于用于偿还国债的份额。每年,国防预算中有更大一部分用于支付武器以外的费用其中近45%现在用于支付工资和福利。

情况很严重。根据美国企业研究所的一项估计,中国每年在军事上的支出为7110亿美元,该估计正确地纳入了中国太空计划和海岸警卫队的准军事职能。20243月,中国官员宣布国防开支增加7.2%。相比之下,拜登政府年复一年地要求实际削减军费开支。如果国防预算甚至跟不上通货膨胀,华盛顿怎么能跟上中国的“节奏威胁”呢?

此外,由于其当前的军事目标是在印度洋-太平洋地区对抗美国,与美国不同,中国主要需要将资源分配到自己的后院。全球力量投射的要求必然会使美国的国防开支大幅减少。尽管两党承认美国在亚洲的利益是受欢迎的,但如果美国政客不愿意投资于支持美国承诺所需的能力,那么访问台北或强硬谈论中国是鲁莽的。

美国需要一支能够同时应对多种日益协调的威胁的军队。如果没有一个,总统可能会犹豫是否以牺牲其他威胁为代价,在一个威胁上花费有限的资源,从而将主动权或胜利拱手让给对手。美国必须回到以战略和部队规划结构为依据的预算,这种结构设想一次打不止一场战争。

特朗普必须拒绝通过放弃乌克兰来优先考虑中国的短视建议。

然而,多年来,国会反对军费开支的人荒谬地坚持认为,国防开支的增加和非国防可自由支配开支的增加之间应该是对等的,将军事力量作为宠物政治项目的人质。与此同时,国内强制性支出飙升,绕过年度两党拨款程序的巨额支出,如具有讽刺意味的《通胀削减法案》,其中没有一分钱用于国防。

政治光谱两端的孤立主义者在兜售军事优势成本过高甚至具有挑衅性、美国必须接受衰落是不可避免的,甚至影响力减弱的影响不会那么糟糕的虚构时,无意中验证了这一伎俩。呼吁“脱钩”、“幕后领导”和“硬优先级”——被历史健忘症放大——相当于失败主义。美国的安全和繁荣植根于军事优势。保持这种决定性的优势是代价高昂的,但忽视它会带来更大的成本。

美国过去的国防开支水平使我们能够正确看待当今的需求。在第二次世界大战期间,美国的国防开支达到了GDP37%。在朝鲜战争期间,这一比例达到了13.8%。在1968年越南战争最激烈的时候,这一比例为9.1%。罗纳德·里根总统领导下的国防建设在卡特政府时期仅占国内生产总值的4.5%,达到峰值,仅为6%2023年,美国国防支出占国内生产总值的3%

在这个美国摆脱硬实力的假期里,中国和俄罗斯投资了不对称的能力来抵消美国的军事优势。如今,他们的许多类别的弹药都可以超过美国版本,他们的产量也可以超过美国。更不用说他们在从导弹到水面舰艇等关键平台上的数量优势了。数量有其自身的性质。数量有其本身的性质。更重要的是,正如以色列和乌克兰的弹药支出率所表明的那样,未来的战争可能会持续更长时间,需要比政策制定者想象的多得多的弹药。美国的库存不足以满足这样的需求。多年来,军方一直在缩短弹药,转而使用新的武器系统和平台。这并不是要淡化主要武器系统现代化的必要性,而是要强调国防预算不足所带来的有害权衡。

如果美国发现自己卷入了一个遥远战区的冲突,它也将难以为其部队提供补给。例如,中国打算与美国争夺后勤供应线。这一现实,再加上同时在世界不同地区受到挑战的可能性,不仅需要建立更大的平台和弹药库存。它还需要确保在多个战区预先部署这些能力。这反过来又要求确保基地、准入和飞越权,这是加强美国全球联盟的另一个论点。

由于共和党的努力,国家安全补充法案包括必要的投资,以扩大远程弹药和拦截器所需的固体火箭发动机等关键项目的生产能力。但我与参议院拨款委员会副主席苏珊·柯林斯(Susan Collins)在拜登政府要求之外扩大这项投资的努力,与我们为增加总体国防开支而建立两党支持的年度运动面临着同样的阻力。在2023财年,国会共和党人克服了民主党人对国防和非国防可自由支配支出之间对等的坚持。这是朝着正确方向迈出的一步,但民主党人需要永久放弃这种被误导的痴迷。美国国家安全的要求不是政治讨价还价的筹码。

这方面的进展始于国防开支的实际增加。2018年,国会成立的两党国防专家小组国防战略委员会强调,要保持美国的军事优势,需要国防预算持续实际增长3%5%。到2024年,委员会注意到日益恶化的威胁,称这一范围为“最低限度”,并主张预算足够大,以“支持与冷战期间美国国家努力相称的努力”

特朗普政府必须听取委员会的警告。为了支付增加的国防预算,它应该削减奢侈的非国防可自由支配支出,并解决导致赤字的不可持续的强制性福利支出水平。它还应该改革过于繁重的经济监管环境,以更高的增长和收入来抵消这些拖累。

民主的武器库

与此同时,美国必须关注其萎缩的国防工业基础。五角大楼、国会和工业界都应该为其糟糕的状态受到指责。国防部和国会向工业界发出了不一致的需求信号,这阻碍了公司投资扩大产能和弹性供应链。为了解决这个问题,政府必须提交足够大的国防预算申请,以满足美国的真正军事需求。国会必须按时通过拨款法案。如果没有,由此产生的“持续决议”——保持联邦政府资金的临时措施——将推迟合同并禁止新项目的启动。

国会已授权五角大楼签署某些关键弹药的多年采购合同,以限制年度拨款过程有时造成的不确定性。这种方法和支持它的资金都应该扩展到其他远程弹药和导弹防御拦截器,因为长期需求几乎是确定的。为了扩大生产能力,五角大楼还可以使用《国防生产法》,这是一项1950年的法律,允许政府优先考虑并引导资源用于国防物资的生产。不幸的是,最近的政府将这一权力用于与国家安全无关的目的。例如,拜登在生产太阳能电池板时援引了该法案。现在是时候将“国防”重新纳入《国防生产法》了。

但行业不能简单地等待政府投资。我同情公司对缓慢的联邦官僚机构和不一致的国会的不满,但只是在一定程度上。私营部门领导人应该很清楚,对空中和导弹防御拦截器、远程弹药和其他关键武器的需求正在稳步上升,而且不太可能在短期内减少。需求是不可避免的。工业界应该向前倾斜以应对这一挑战。特朗普应该提醒五角大楼和国防工业采取行动的必要性。

官僚主义也扼杀了创新,即使其军事效用是显而易见的。国防部的“复制者计划”值得称赞,该计划旨在加快新兴军事技术的采用,但创建一个全新的采购流程引发了一个问题,即五角大楼为什么不只是修复现有的采购流程。国防部必须尽快弄清楚如何采用和整合颠覆性技术,否则军方将发现自己处于对手部署的更智能、更便宜、更自主的无人系统的接收端,这些系统的速度比官僚机构更快。

关税使美国与盟友的关系紧张,并考验了美国消费者的耐心。

仅仅是武器的承包过程,更不用说实际制造了,就慢得令人难以置信。对于价值超过1亿美元的武器系统,从发布最终招标到授予合同平均需要十多个月的时间。外国军售的进展更为缓慢:美国合作伙伴平均需要18个月的时间才能获得美国武器。拜登政府半心半意地试图改革对外军售程序,但提高其效率需要成为国防部长和国务卿的共同优先事项。如果美国自身的低效——或国会中直言不讳的少数群体的反对——阻止脆弱的盟友购买美国货,民主的武器库将无法持久。

特朗普政府应该考虑大幅简化常用弹药的流程,或者先发制人地建立出口库存。军方还应考虑维持更大的武器库存,以便在危机时期更容易与盟友和合作伙伴共享。一旦拍摄开始,建立生产能力的时间就过去了。

为了建立一个能够无缝协作的前沿力量联盟,美国还必须愿意分享更多的技术。AUKUS是美国与澳大利亚和英国的安全伙伴关系,可以成为与其他值得信赖的盟友和合作伙伴进行更大技术共享的典范。国防技术转让不是慈善行为;澳大利亚、芬兰、以色列、日本、挪威、韩国和瑞典等盟友将尖端能力带到谈判桌上,这越来越成为一条双向道路。美国应扩大与盟友的联合生产,鼓励他们生产可互操作的能力,从而降低成本,增加库存,提高供应链弹性,增强与中国竞争的集体能力。

经济要素

美国单独与中国竞争是愚蠢的。美国的盟友和伙伴在全球经济中占有重要份额。在国内复制他们所有的供应链简直是负担不起的。

奥巴马与美国在亚洲的盟友谈判《跨太平洋伙伴关系协定》值得称赞,我并不后悔与他合作克服国会中保护主义民主党人的反对意见。除了降低贸易壁垒和扩大美国公司的市场准入外,该协议还旨在为世界关键地区的国际贸易建立有利的道路规则。拟议协议的各方代表了全球经济的40%。但特朗普政府和拜登政府有时非但没有加强和利用西方经济体的力量,反而积极对抗它们,包括征收关税,这使与盟友的关系紧张,并考验了美国消费者的耐心。这一退位是邀请中国以牺牲美国为代价扩大其在亚洲的经济影响力。

有大量证据表明,20世纪90年代的全球主义乐观主义是没有根据的。欢迎中国和俄罗斯加入世界贸易组织并没有改变他们的政府或经济,至少没有以有利于自由世界的方式。相反,这两个国家都利用和破坏了这一机构和其他国际经济机构。我对国际贸易的负面影响并不天真,但毫无疑问,自由市场和自由贸易是美国繁荣的主要原因。这就是为什么美国和志同道合的自由市场经济体必须共同努力改革国际贸易体系,以保护美国的利益免受掠夺性贸易行为的影响,而不是完全放弃该体系。如果没有美国在这一领域的领导,毫无疑问,北京将能够按照自己的条件重写贸易规则。

尽管军事主导地位的下降是国家安全最明显的障碍,但美国也不能忽视外援的作用。作为负责对外援助的参议院拨款小组委员会前主席,我认真对待詹姆斯·马蒂斯在担任美国中央司令部司令时的警告,即如果国会欺骗外交和对外援助,他将“需要购买更多弹药”。不幸的是,这些重要的美国力量工具越来越脱离美国的战略利益。现在是时候更刻意地将外国援助融入更强大的竞争了,例如,通过与盟国合作,为中国的“一带一路”倡议倡议提供可信的替代方案。

但是时候转向内心了

19341月,爱达荷州共和党参议员、直言不讳的孤立主义者威廉·博拉在纽约举行的外交关系委员会会议上发表讲话。博拉认为,由于第一次世界大战结束后和平持续了15年,全球军费开支过多。他坚称,欧洲大国之间的紧张关系不能由外人解决:“我冒昧地相信,美国发动对外战争需要很长时间,也没有任何理由。”

当然,到20世纪30年代末,纳粹对欧洲的征服使美国公众舆论发生了戏剧性的转变,摆脱了博拉的孤立主义幻想。到19405月,当德国军队入侵法国时,94%的美国人支持对国防进行任何和所有必要的投资。截至6月,超过70%的人赞成该草案。

美国在第二次世界大战期间看到了光明。但是,在该国将其迟来的注意力转向国防要求之前,是否必须再次征服一个亲密的盟友?今天的孤立战略并不比第二次世界大战前夕更好。事实上,今天,面对比轴心国更强大的相互关联的威胁,不维护美国的主导地位将比85年前拒绝承担这一责任更加灾难性的荒谬。上一次,国防要求的天真放弃使得在短时间内恢复民主武器库变得不必要地困难。正如时任海军作战部长哈罗德·斯塔克上将在1940年所言:“金钱买不到昨天。”

美国迫切需要就硬实力在美国外交政策中的中心地位达成两党共识。这一事实必须压倒左翼对空洞国际主义的信仰和右翼对孤立和衰落的调情。现在是恢复美国硬实力的时候了。

 原文发表于 Foreign Affair, 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/price-american-retreat-trump-mitch-mcconnell

 


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