关于《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》的说明

   关于《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》的说明

    一、立法的必要性

    1985年，全国人大常委会制定了中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法；1986年，国务院分别制定了这两个法律的实施细则。这些法律、行政法规的施行，对规范出境入境秩序、方便人员往来、服务改革开放，发挥了重要作用。

    随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，国际交往日益频繁，中国公民出境和外国人入境的数量急剧增多，出境入境管理工作出现了一些新的情况和问题：一是大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，既给我国经济社会发展带来机遇，同时也对国家安全和社会管理提出了更高的要求；二是现行法律规定的签证制度、居留管理制度不够完善，管理上存在漏洞；三是近年来外国人“非法入境、非法居留、非法就业”（以下称“三非”）问题突出，需要采取有针对性的措施进一步完善有关制度。

    为了解决上述问题，公安部在总结我国现行出境入境管理制度实施经验的基础上，起草了《中华人民共和国出境入境管理法（送审稿）》报请国务院审议。在此基础上，国务院法制办会同公安部、外交部等部门对送审稿进行了反复研究修改，形成了草案，并征求了中央有关单位和地方人民政府的意见。目前草案已经国务院第174次常务会议讨论通过。

    二、立法的总体思路

    出境入境管理事关我国国家安全、经济社会发展和改革开放的大局，在草案审查过程中，我们努力把握并处理好以下两个关系：一是统筹考虑维护国家主权、安全与服务经济社会发展的关系，既要发挥出境入境管理在保障国家安全中的职能作用，又要服务对外开放，为经济社会发展提供支持，在制度设计上既要能够满足管理的需要，使不该进的人进不来、需要管的人管得住，也要防止给正常往来的人员带来不便；二是处理好草案与护照法、海关法等法律之间的关系，做到重点突出、避免冲突。

    三、草案的主要内容

    草案共八章90条，主要就中国公民出境入境、外国人入境出境和外国人在中国停留居留的管理，以及对违反出境入境管理行为的调查、遣返和处罚等作了规定。

    （一）关于调整范围。

    我国现行的出境入境管理制度，是在区分中国公民、外国人的基础上分别进行立法的。2006年，全国人大常委会审议通过的护照法，将中国公民出境入境管理法中有关护照申领的内容纳入该法，这次制定出境入境管理法，需要将中国公民出境入境管理法中除护照申领以外的内容与外国人入境出境管理法加以整合。为此，草案规定，中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国停留居留的管理，以及交通运输工具的出境入境边防检查，适用本法（第二条）。本法施行后，现行的中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法将同时废止（第九十条）。这里还需要说明的是，在国际军事交流与合作活动中（例如中外联合军事演习、维和、护航、舰队访问等），军事人员成建制出入境，按照国家和军队有关规定以及中国对外缔结的国际条约的规定办理。

    （二）将人体生物识别技术引入出境入境管理。

    采集、存储出境入境人员指纹等人体生物信息，在进行出境入境边防检查时进行比对，可以有效甄别出境入境人员身份，有助于提高口岸通关效率，对加强出境入境管理，保障国家安全具有积极意义。

    采集指纹等人体生物信息涉及中国公民和外国人的基本权利，需要法律明确授权，具体管理工作需要结合国家的外交战略灵活掌握，为此，草案规定，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员指纹等人体生物识别信息作出规定。（第七条第一款）

    （三）关于中国公民的出境入境管理。

    一是出境入境证件的管理。中国公民出境入境证件主要是护照，中国公民往来港澳台地区使用的是专门的通行证件。护照法对公民申领护照作了专门规定，国务院制定的中国公民因私往来港澳地区的暂行管理办法和中国公民往来台湾地区管理办法，对公民申领相关通行证件作了规定。为此，草案规定，中国公民出境入境应当依法申请办理护照或者其他旅行证件（第八条第一款）。中国公民往来内地与香港特别行政区、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件（第九条）。

    二是出境入境管理。草案规定，中国公民出境入境经边防检查机关查验准许，方可出境入境（第十条）。中国公民有被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人；有未了结的民事案件，人民法院决定不能出境；因非法出境、非法居留、非法就业被境外遣返，未满不准出境规定年限；出境后可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境等情形的，不准出境（第十一条）。

    （四）完善外国人入境签证制度。

    为了加强签证管理，草案对现行法律有关签证制度进行了完善，作了以下规定：

    一是规范邀请行为。外国人申请签证，有的需要国内单位或者个人出具邀请函，为了防止出具虚假邀请函骗取签证，草案规定，出具邀请函的单位或者个人应当对邀请的真实性负责（第十八条），对弄虚作假骗取签证的，可以给予罚款、拘留的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任（第七十条）。对违反本法规定，为外国人出具邀请函件或者其他申请材料的，处罚款，有违法所得的，没收违法所得，并责令其承担所邀请外国人的出境费用（第七十一条）。

    二是明确不予签发签证的情形。草案通过明确不予签发签证情形，为签证机关行使国家主权提供制度保证。草案规定，外国人有被处驱逐出境或者被决定遣送出境，未满不准入境年限；可能危害中国国家安全和利益；不能保证在中国期间所需费用等情形的，不予签发签证。（第二十条）

    三是规范签证延期。外国人入境出境管理法及其实施细则规定了签证可以延期，但是对延期的期限没有限定，草案规定，延长签证停留期限，累计不得超过签证原注明的停留期限。（第二十八条第三款）

    四是完善口岸签证。口岸签证是外国人入境出境管理法确立的一项便利入境措施，为促进我国经济发展发挥了积极作用，但是在实践中也出现了一些与口岸签证定位不符的问题，需要加以完善。为此，草案规定，口岸签证机关签发的普通签证一次入境有效，停留期限不得超过30日。申请人应当从申请签证的口岸入境。（第十九条第三款、第四款）

    （五）关于外国人停留居留管理。

    外国人入境后的管理，是出境入境管理的重要内容，对此，草案作了以下规定：

    一是划分停留管理和居留管理。草案以180日作为停留和居留的界线。草案规定，外国人所持签证注明的停留期限不超过180日的，凭签证并按照签证注明的停留期限停留（第二十八条第一款）；超过180日的，应当自入境之日起30日内，向所在地公安机关出入境管理机构申请办理外国人居留证件，办理居留证件应当留存指纹信息（第二十九条第一款、第二款）。外国人在中国境内停留居留，不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境（第三十六条）。外国人应当随身携带有效证件接受公安机关查验，住宿应当进行登记，未经批准不得进入限制外国人进入的区域（第三十七条第一款、第三十八条、第四十三条第二款）。

    二是永久居留制度。永久居留制度对于引智引资具有积极作用，是国际通行做法。草案规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。具体办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。（第四十六条）

    此外，我国于1982年加入了难民地位公约，为了履行有关国际义务，草案规定，申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。（第四十五条）

    （六）解决“三非”问题的措施。

    “三非”问题是我国经济社会发展到一定阶段的产物，解决“三非”问题不仅需要提高签证签发质量、加强外国人停留居留管理，还需要从规范就业入手，为此，草案作了以下规定：

    一是规范外国人在华就业。我国是劳动力大国，在外国人在华就业管理上，需要体现引进高端人才、严格控制一般劳务人员的政策取向。草案规定，国务院人力资源主管部门应当会同国务院有关部门根据经济社会发展需要和人力资源供求状况，制定并定期调整外国人在中国工作指导目录。外国人在中国工作管理办法由国务院规定（第四十一条第一款）。外国人在中国工作，应当按照规定取得工作许可和工作类外国人居留证件（第四十条第一款）。聘用外国人的单位，应当查验应聘外国人的工作许可和工作类外国人居留证件（第四十条第二款）。草案对外国人非法就业，介绍外国人非法就业以及非法聘用外国人的行为规定了相应的处罚（第七十八条）。

    二是明确了对非法就业的界定。草案规定，外国人有未取得工作许可和工作类外国人居留证件，受聘（雇）于用人单位或者从事其他获取劳动报酬活动；超出工作许可限定范围工作；外国留学生超出规定的岗位范围或者时限工作等行为的，属于非法就业（第四十二条第一款）。对外国人是否属于非法就业有争议的，由省、自治区、直辖市人民政府公安机关会同本级人民政府人力资源社会保障、教育、商务、工商、外事等部门认定（第四十二条第二款）。

    三是规定了核查、遣返“三非”人员的措施。实践中，被查获的“三非”人员往往不讲真实姓名、没有合法证件，核查其身份需要相应的调查手段和必要的调查时间，为此，草案规定，对有“三非”嫌疑的外国人可以拘留审查。对国籍、身份不明的外国人，拘留审查的期限自查清其国籍、身份之日起计算（第五十八条第一款、第五十九条）。对“三非”外国人，可以遣送出境。被遣送出境的外国人，自被遣送出境之日起5年内不准入境（第六十一条）。