新国家经济安全观

前言

2023年4月，国家安全顾问杰克·沙利文发表了一篇关于经济的重要演讲，认为几十年的自由市场狂热削弱了国家安全。沙利文说：“忽视几十年自由化以来建立的经济依赖已经变得非常危险 -- 从欧洲的能源不确定性到医疗设备、半导体和关键矿产的供应链脆弱性。这些都是可以用来进行经济或地缘政治杠杆的依赖关系。” 在承认市场的成本和收益的同时，沙利文指出经济自由化非但没有创造和平，反倒是对市场力量的走火入魔掏空了美国工业。而自由贸易体系中一个日益崛起的对手（中国），使全球供应链充满了安全漏洞。

在过去的十年里，曾经被忽视的经济和环境问题，如粮食不安全、能源短缺、通货膨胀和气候变化，已经成为美国官方国家安全战略的“核心”。同时，美国市场与对手的市场已经密切交织，贸易和商业与安全变得难以区分 -- 消费电子产品很容易被武器化，增强的图形芯片是军事人工智能的引擎。负责国家安全的沙利文与时俱进，现在也得过问与商业和经济有关的全球市场事务，商务部长雷蒙多和贸易代表凯戴琪等经济官员则花更多的时间思考国家安全问题。

拜登政府提出了“新华盛顿共识”，试图摆脱两个截然不同的陷阱 – 1.市场高于安全，经济自由主义和相互依存能够支撑和平；2.安全胜过市场，与对手贸易等同援助敌人。现在的形势是，美国与竞争对手中国大陆的经济密不可分。但完全解除这种相互依存关系或将民用和军用经济相互分离，将给美国社会造成不可挽回的伤害。于是，美国接受了欧盟主席冯德莱恩的“去风险”理念 – 在一个相互依存的世界里，尽可能保持全球经济的完整，解决共同的问题，同时化解最紧迫的安全威胁。

所谓“去风险”，就是在关注经济增长和创新的同时，管理预期的安全威胁，并做好应对意想不到的威胁的准备。“去风险”意味着，美国政府必须决定对竞争对手采取哪些限制措施来化解威胁，同时又不破坏经济增长；可以在哪些方面与竞争对手合作，既解决气候变化等全球问题，又不会实质性地损害美国的安全和繁荣。在解决经济安全问题上，美国其实可参照日本和欧盟等盟友的实践，那就是保留政府对市场的更大控制权，大幅度改革经济安全，以适应一个高度相互依存、充满安全风险的世界。

约翰·霍普金斯大学Stavros Niarchos基金会Agora研究所国际事务教授亨利·法雷尔（Henry Farrell）与埃德蒙·沃尔什外交学院和乔治城大学政府系教授阿布拉姆·纽曼（Abraham Newman）在10月19日一期的《外交事务》（FOREIGN AFFAIRS）杂志上共同发表了一篇关于美国政府应如何“去风险”的文章。以下为主要内容。

政府看得见的手 

在过去两年里，拜登政府出面宣布封锁制裁措施以加强国家经济安全 -- 限制美国在中国大陆的投资和禁止北京获得军事人工智能所需半导体。但这些制裁禁令所依据的工具，基本上是美国政府更强大时期颁发实施的，如20世纪70年代的紧急权力立法、1950年的《国防生产法》和1949年的《出口管制法》。那时的对手苏联与美国在经济上最多半毛钱的关系，而且美国还在尽量减少这种关系。这些政策工具的目的，就是支持美国军事生产并扼杀苏联经济。为此，美国也阻止盟友发展与苏联的经济关系 -- 当欧洲国家和苏联在20世纪80年代联合建造一条天然气管道时，里根政府以制裁作为报复，甚至威胁欧洲人取消美国的安全保障。这与冷战结束后政府支持全球化的政策大相径庭。时过境迁，教条地搬用几十年前的方法，难以解决现在的问题。简言之，形势变了，现在是美中经济你中有我、我中有你。老革命遇到新问题，美国需要与时俱进。（图 FOX NEWS）

全球化市场经济

随着冷战结束后全球化的兴起，美国大力鼓励资本自由流动和相互依存关系。在这个复杂且相互依存的全球经济里，战争越来越难以想象。美国官员对全球贸易、资金流动和复杂供应链的大幅增长持乐观态度 -- 商业联系的扩大和深化将使世界更加安全（下图 24hourtranslation）。西方的政策制定者更加相信市场的力量，普遍认为经济活动最好由私营企业来处理。于是，华盛顿放开了关键的基础设施，朗讯等美国电信制造商被外国公司收购或倒闭。商务部也将互联网监管的关键方面分包给了根据加州法律成立的非营利组织。全球各国政府越来越多地将攸关国家安全的太空飞行和卫星发射业务外包给私营公司，因为他们相信企业可以比政府做得更便宜、更好。 公司赢利增加和国家多年无通胀的事实证明，市场确实可以比国家做得更好。但是，市场化并非包治百病的万能药方。

新冠肺炎疫情爆发后，全球供应链因中国大陆企业生产受阻而受到的严重地冲击。俄乌战争则暴露出了欧洲国家对俄罗斯天然气依赖，以及俄罗斯自身的脆弱 – 制裁使其在美、欧持有的几千亿美元外汇储备几天之内灰飞烟灭。这些全都在证明亚当·斯密在《国富论》中所言，即保护“社会免受其他独立社会的暴力和入侵”的职责，不能简单地交给市场。毕竟，企业的目标是实现利润最大化，而不是为特定国家公民提供定义宽泛的公共产品。

于是，经济全球化便暴露出其固有的地缘政治脆弱性 -- 即便美中市场我中有你、你中有我的完全纠缠在一起，大国战略却使两国陷入了怀疑敌视的你出一拳、我还一手的反击循环中：华为等公司正试图创建一个独立于西方的全球电信基础设施，来反制美国的封禁制裁；美欧可能像对待俄罗斯那样让中国大陆持有的外汇储备归零。但如果中国大陆封锁或攻击台湾，台积电的运营不畅，将影响整个世界经济。现在的美国经济安全，就是建立在这样一个高度相互依存和竞争激烈的世界。

经济安全和经济交流

伴随全球经济变得更加复杂和危险、华盛顿政策制定者必须解决比以前复杂得多的相互依存问题，却是美国理解和管理全球经济的能力的持续减弱（下图 CHINA US Focus）。在全球化下的政府提倡和促进与对手的经济交流的同时，美国却必须要限制中国大陆的野心，这就存在着复杂且不确定因素。美国政府推出 “小院、高墙”的强力措施，以精准限制尖端技术产品。可是，美国政府没有适当的机制结构来界定尖端技术产品并达成对其的精准限制。另一方面，“小院、高墙”存在反噬美国相关业界的可能 -- 管制专用半导体的出口可遏制中国大陆在军事人工智能方面的野心，但也迫使中国大陆投资本土研发，使北京可以赶上、甚至超越华盛顿。这实际是已经在发生的事情了。毕竟，美国并非在所有技术领域都是全球领先。比如对绿色经济至关重要的电池和光伏领域，中国大陆显然处于世界领先地位。这一事实导致拜登政府在决定制裁与否时更加困难。当然，美国也可鼓励中国大陆电池技术公司在美投资建厂，这样美国厂家便可就近学习和效仿竞争对手。但这样的行动又可能产生新的漏洞和依赖关系，大陆公司可以拒绝美国获得这些技术。

这种进退维谷、左右两难的困境对华盛顿来说，的确烧脑。这时就需要决策者既运用政策力量，也要有计划备胎，以为政策效果不彰、乃至产生反作用做好准备。因为随着国家安全愈来愈注重经济层面，政府部门正倾向于更多地运用限制互动的胁迫工具，而非那些维持健康经济交流的工具。这当然会影响到经济，包括美国自己的经济。如果中国大陆和其他对手也像美国这样矫枉过正，频繁使用打压经济的安全措施，那美中间和美国与其它对手间就会产生误判和反应过度，最终危及全球经济。

制裁度的把握

2001年9/11袭击事件发生后，美国开始利用全球经济中的许多缺陷和脆弱性来促进自身安全。美国政府迫使金融信息服务机构SWIFT向其提供有关其对手的数据，并逐步动用美元力量将伊朗从全球金融体系中剔除。创造性的使用这些工具获得了一些引人注目的成功，如迫使伊朗参加核武器谈判。但频繁使用惩戒制裁工具，也带来隐患 -- 制裁尤其成为了一种可行的解决方案，为所谓的“制裁工业综合体”铺平了道路，该综合体主张在几乎没有战略思考的情况下实施更多制裁。（下图 AXIOS）

在制裁不断扩大、越来越成为华盛顿的首要安全工具的形势下，一些官员，如在奥巴马政府期间担任财政部长的杰克·卢，担心过度使用制裁可能会鼓励各国绕过美元主导的金融体系来运转他们的经济和贸易，从而逐渐削弱美国的金融实力。而国会共和党议员发起立法，要将出口管制权从商务部转交给国防部的行动，将系统性地扭曲有关经济安全的决策，过分强调传统的安全问题。结果可能使华盛顿忽视创新、增长和更大的经济机会对保护美国的贡献。

盟友的做法

美国并非绝无仅有的必须平衡国家安全与经济发展的国家，日本和欧盟国家也面临着类似的问题。或许，美国这些最亲密盟友的解决方案可资借鉴。以日本为例。日本政府在经济规划中发挥强大作用，因而日本在2010年能适应中国大陆的胁迫。当时中国大陆对日本实施稀土矿禁售，作为日本在钓鱼台/尖阁岛上挑衅的回应。在日本政府的规划协调下，在十年内日本高科技行业对中国大陆的稀土依赖就从90%以上降至60%以下，成为加强经济安全的经典案例（下图 CEPR）。

随着经济安全问题变得更加尖锐，日本于2021年任命了第一位经济安全部长进入内阁，并于2022年制定了一项新的国家安全战略，将“促进经济安全”作为核心目标。与此同时，政府通过了新的《经济安全促进法》，赋予政府协调各部门行动的法律权力。在约70亿美元的预算支持下，《经济安全促进法》旨在最大限度地减少供应链依赖，促进关键部门的创新。至关重要的是，该法案不仅是保障日本安全，而且要促进经济增长。由于有专门的经济安全机构，日本比美国更容易协调行动，以满足国内经济目标和国际安全需求。在重构本国经济安全机制的同时，日本政府也寻求全球合作。2023年在广岛举行的七国峰会上，七国集团同意共同对付那些“胁迫七国集团成员及其小型经济体合作伙伴遵守服从将经济依存关系武器化的企图，”并确保将挫败这样的企图，并让其付出代价。日本在这次世界上几个最大的经济体集体行动方面发挥了关键作用。

在制定一项全面的经济安全战略方面，美国政策制定者也可以学习比美国更倾向于自由市场主义的欧盟。欧盟在其拥有权力的领域进行了投资，建立了一个强大的经济官僚机构，制定了自己的经济安全方法。欧洲官员正在转动单一市场的机制来保护欧盟（下图 CGTV）。欧盟正在开发一种评估工具，以区分特定的贸易联系是否具有高、中或低风险。这将使欧盟能够通过促进低风险地区的持续贸易和交流，并考虑在高风险地区如何最好地保护自己，来推行其去风险政策。

通过这种方式简单地规划潜在威胁，政策制定者就不太可能鲁莽地切断与竞争对手的关系，陷入相互脱钩的螺旋，从而扰乱世界经济。至关重要的是，这种方法不仅评估依赖性产生的风险，还评估政策响应产生的风险。当然，该评估工具也可能低估一些跨越军事经济鸿沟的风险，例如中国大陆将民用能力和资源与军事和国防工业部门相结合的军民融合。

欧盟还通过新的立法来应对日益严重的经济安全威胁，该立法将允许欧盟利用其共同贸易政策惩罚试图胁迫它的国家。欧盟还考虑加强其所谓的阻遏规则，该规则将禁止欧洲公司遵守外国制裁，以更好地劝阻其他国家的敌对行动。欧盟希望新的立法和阻遏规则将发挥威慑作用，而不必像美国那样动辄使用胁迫性制裁，尽管欧洲必要时仍可能使用制裁和出口管制等工具来保护自己。与日本一样，欧盟寻求将增长和创新的必要性与安全需求相协调。

三个优先事项

解决新问题需要新的方法，不能简单照搬过去经验。为美国经济安全国家绘制详细蓝图不可能一蹴而就，需要漫长而艰难的辩论和反复斟酌。话虽如此，国安顾问沙利文、商务部长雷蒙多和贸易谈判代表戴琪 -- 以及以后接替他们的人 -- 应该特别解决三个优先事项。

首先，美国需要制定自己的全面经济安全战略。将去风险从一个流行语转变为一个连贯的执法需要做大量的工作。华盛顿需要适当地转移权力，考虑建立一个与美国政府其他情报部门同等，但任务截然不同，的经济安全情报机构。至少，政府需要为人手严重不足的科学和技术政策办公室提供适当的资源。

其次，政府还需要利用新的想法和新的专业知识来源，这意味着华盛顿要雇佣更多了解物流、控制论和材料科学的人（下图 usdol），更少的经济学家和政治学家。至少，美国需要吸引更多对供应链和全球金融有深入了解的人进入政府。除了支持财政部等已经拥有此类经验和人才的政府部门外，这项工作还可能涉及与美国数字服务类似的新机构，以提供不同经济安全领域的专业知识。

最后，美国政府应考虑成立一个经济安全委员会，在国家安全委员会和国家经济委员会之间进行调解，同时利用和建立政府内部的专业知识来源，包括国家实验室和国际贸易委员会。反过来，这可能会支持联邦政府各部门涉及经济安全的政策负责人之间的一些更正式的协调机制。小型而灵活的经济安全委员会，起着类似电话总机的作用，帮助连接政府中有经济安全授权的部门。或者，国家安全委员会和国家经济委员会的一些成员可身兼两职，非正式地将经济和国家安全讨论结合起来。

拜登政府理所当然地希望避免美国和中国大陆陷入危险的脱钩进程。风险在于，现有的美国机构可能正无情地将国家拉向它想要避免的方向。为了在一个以严重大国竞争为标志的高度相互依存的世界中获得正确的经济安全，美国政府必须重塑自己。

本文主要内容源于亨利·法雷尔和阿布拉姆·纽曼共同撰写的文章“The New Economic Security State.”。该文刊登在10月19日一期的《外交事务》（FOREIGN AFFAIRS）杂志（电子版）上。亨利·法雷尔（Henry Farrell 下图1 Bloomberg）是约翰·霍普金斯大学Stavros Niarchos基金会Agora研究所国际事务教授。阿布拉姆·纽曼（Abraham Newman 下图2 YouTube）教授则就职于埃德蒙·沃尔什外交学院和乔治城大学。

参考资料

Farrell, H. & Newman, A. (2023). The New Economic Security State. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/economic-security-state-farrell-newman