没有美国警长的世界

在极短的时间内，川普第二届政府就颠覆了二战结束以来指导国际秩序的许多准则 - 川普总统迅速重新定义了美国在北约的角色，同时质疑美国对欧洲和日本的国防保障，甚至质疑美国与“五眼联盟”（澳大利亚、加拿大、新西兰和英国）的情报共享。在联合国，美国站在俄罗斯和其他昔日对手（如白俄罗斯和朝鲜）一边，并反对几乎所有传统的民主盟友（下图 facebook）。欧洲官员们忙于应对美国的这种政策剧变，开始思考他们是否需要发展自己的核威慑力量，以及华盛顿是否会继续在欧洲大陆驻扎美军。

然而，与这些安全考虑同样重要的是，川普2.0政府拒绝接受美国付出巨大努力打造的条约、组织和经济机构。川普在其第二任期的第一天就发布行政命令，退出联合国巴黎气候协定和世界卫生组织，并暂停所有美国对外援助90天。2月初，他下令对美国加入的所有国际组织和“美国加入的所有公约和条约”进行为期180天的全面审查。而且，可能还会有更激进的举措：美国传统基金会（Heritage Foundation）为川普第二政府制定的蓝图“2025项目”已经预见了川普的多项政策，该项目呼吁美国退出国际货币基金组织 (IMF) 和世界银行，而这两个组织是美国几十年来一直坚定引导的全球发展和经济稳定的基石。

川普政府执政后的一系列行动及其对世界的冲击表明，战后秩序正在崩溃。川普政府放弃美国领导地位，似乎标志着美国主导地位和仁慈霸权的终结。但历史学家罗伯特·卡根等人指出，美国超级大国地位的丧失，可能会让世界变成一个混乱的丛林。川普政府有可能以赤裸裸的实力破坏全球稳定，使美国、中国大陆、俄罗斯和其他国家得以划分各自的势力范围。在这样的世界里，战争可能会更加频繁，而美国此前的亲密盟友，无论它们在欧洲还在亚洲，都可能容易受到直接胁迫。当然，这种崩溃并非注定会发生。旧秩序很可能正在消失，但这是否会导致混乱和冲突，也取决于其他许多国家，迄今为止这些建立在旧秩序基础之上的国家仍然维护着既有的制度。

英国牛津大学全球经济治理教授武滋（Ngaire Woods）投书《外交事务》认为，即便没有美国的领导，国家间合作仍可通过多种方式继续有效进行，甚至成为制约华盛顿单边行动的力量。为实现和加强不包括美国的世界各国彼此之间的合作，牛津大学的武滋教授指出，包括欧洲国家、日本以及亚洲及其他地区的其他伙伴在内的战后秩序的核心成员，必须予先联合起来。武滋教授告诫这些国家不能消极懈怠地被动应付川普的退群损友行动，否则可能被各个击破。武滋教授称川普政府正在迅速采取行动，重新设定美国的诉求，并绕过长期确立的多边安排来实现其自私目标。武滋呼吁其他国家也必须同样迅速地采取行动，保护和发展这些结构，这些国家现在比以往任何时候都更需要这些多边结构。下面是牛津大学武滋教授题为《Order without America》文章的主要内容。

国际秩序与霸权国家 

在标准的国际关系理论中，秩序需要一个强大的霸权国家来维护。该霸权国家愿意运用其超强的军事和经济实力来维护规范国家间互动的规则、标准和制度。这一霸权稳定理论经常被用来解释维和20世纪20年代和30年代欧洲秩序会崩溃，因为当时没有一个国家既愿意又能够承担维护既有秩序：英国愿意但无能力，美国则具备能力但无意愿，但没有任何单一国家能够两者兼顾。相比之下，二战后，在共产主义全球威胁的驱动下，美国既有意愿也有能力维护秩序（下图 WWI MUSEUM）。应用于当今世界，该理论认为，心有余而力不足的美国选择退出其参与创建的国际条约和组织，后果将会是现存国际秩序的崩溃。

然而，政治学家基欧翰（Robert Keohane）在20世纪80年代曾指出，霸权稳定理论仅仅关注“供给侧”：强国提供合作条件的意愿。但需求侧也同样重要 - 许多国家，包括绝大多数缺乏主导力量的国家，都支持各种形式的多边合作以确保自身利益。这种需求的存在是因为在一个充满竞争、不确定性和冲突的世界里，大多数国家都认识到，临时性的逐笔交易外交不太可能成功。这类交易往往有利于强国，从而导致类似川普对加拿大和墨西哥等弱国采取的那种强制性行为。因此，即使在没有霸权的情况下，各国也可能寻求建立集体机构来汇集力量，构建抵御不稳定的壁垒，并获取在达成一定程度的合作时产生的互利。这一洞见就为没有美国参与的秩序带来了可能性。

回溯历史，没有霸权参与的国际秩序是可行的：1814-1815年欧洲列强为建立一个初步秩序齐聚维也纳会议，并由此诞生了包括奥地利、法国、普鲁士、俄罗斯和英国的“欧洲协调”（Concert of Europe）。“欧洲协调”下的外交合作与均势结合维持了秩序，直到克里米亚战争和德意统一打破了这一秩序。更早的汉萨同盟，则是北欧城市在13世纪为保护和促进其贸易利益而建立的联盟。它非常成功，繁荣了数百年。

自二战以来，尽管华盛顿在整体秩序中占据着霸权地位，但除美国之外，也出现了一些以需求为导向的国家集团之间合作的突出例子，如欧盟。即使面对美国对保护主义的担忧，欧洲国家仍成功地将其经济体组织成一个庞大而强大的集团（下图 dhsworldgeo/Britannica）。因此，欧洲拥有强大而持久的机构，包括集体金融资源，例如欧洲中央银行和欧洲投资银行，它们如今在国际事务中拥有重要影响力。随着欧洲国家在美国外交和贸易政策剧烈变动的背景下扩大公共投资以应对全球多重危机，欧元或将成为美元之外一个颇具吸引力的全球储备货币替代品。

另一个在没有霸权的国家间合作的突出例子是石油输出国组织（OPEC），该组织包括非洲和中东的主要产油国以及委内瑞拉。自1960年成立以来，OPEC经历了成员倒戈、内部价格战以及经常性的配额欺诈行为，但它仍然赋予了一群资源丰富、缺乏强大军队或经济多元化的国家权力，使其能够左右全球事务，并在世界各国资本中占据优势。自2022年俄罗斯入侵乌克兰以来，该组织成功地协调了其成员国以及组成OPEC+的其他十个国家之间的生产配额，以稳定和维持高油价，为其成员国带来了超过一万亿美元的总收入。

另一个较为宽松的需求驱动型多边组织是“金砖国家+”。金砖国家创立于2009年，创始成员包括巴西、俄罗斯、印度和中国大陆，如今已发展到十个成员国的“金砖国家+”。尽管一些人认为，金砖国家+试图为西方主导的国际金融机构提供替代方案，但降低风险的共同利益才是维系该组织凝聚力的关键。例如，许多“金砖国家+”成员国担心，对美元和美国主导的国际机构的依赖使其容易受到胁迫和制裁。他们创建了一些机构，希望能增强自身韧性，其中包括新开发银行。截至2022年底，新开发银行已批准为“金砖国家+”国家和其他新兴经济体的96个项目提供超过328亿美元的贷款。

这些案例都表明，拥有共同利益或需要保护自身免受共同风险影响的国家能够自行做出有效安排。如果川普政府决定退出国际机构，违背美国的承诺，并无视既定的外交规范，这并不意味着其他国家无法创建并维持谈判和协议的框架。事实上，世界可以通过多种途径从美国主导的机构、条约和联盟过渡到由其他国家塑造的框架。

建设更好的银行 

在没有美国的情况下，世界其他国家能够维持多边合作的最有前景的领域之一是国际开发。1944年，美国在布雷顿森林体系中开始构建战后经济秩序，其关键支柱包括创建国际货币基金组织和世界银行，以及随后将美元指定为世界储备货币。从那时起，美国的政策主导了这两个机构及其应对经济危机的方式。但川普2.0政府已经展现出对许多国际机构的敌意，一些接近总统的政策分析人士呼吁大幅削减甚至终止美国对国际货币基金组织和世界银行的支持（下图 tcf/Linkedin）。

如果华盛顿真采取如此极端的举措，世界经济秩序并不一定会的崩溃。相反，这些举措可能会促使其他国家重新思考体制框架，要么重塑现有组织，要么寻找替代方案。想想世界银行及其贷款机构 - 向最贫穷国家提供资金的国际开发协会，以及向中等收入国家提供贷款和发展政策建议的国际复兴开发银行。国际开发协会的有效性毋庸置疑：它能够以比单个国家单独行动低得多的成本提供援助。一个国家每投入一美元，国际开发协会就能筹集近四美元，并将其贷给最需要的国家。该机构之所以能够实现这种乘数效应，是因为它通过国际资本市场借款、偿还给国际开发协会的过往贷款以及国际复兴开发银行的利润转移来加强各国的直接贡献。

如果美国停止资助国际开发协会的话，其他捐助国就需要迅速加大提供资金的力度，而这些国家也确实有很强的战略动机这样做。得益于美国主导的世界银行本身的权力结构，多年来美国都可以根据自身利益调整国际开发协会的贷款，但华盛顿在国际开发协会的主导地位却与其捐款额不成比例。在该机构2021年12月达成的上一次增资中，美国仅贡献了总资金的14.89%，仅略高于日本的14.63%。相比之下，欧洲国家加起来的捐款额超过了50%。其他重要捐助国包括中国大陆（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美国停止捐助，其他捐助国将有机会纠正这种美国一家独大的不平衡，并要求在该机构如何使用资金方面拥有更多直接的发言权。

当然，美国会抵制任何影响力的丧失。川普政府很可能会试图加强对国际开发协会和国际复兴开发银行的控制，即便它大幅削减了自身的捐款。川普政府可能会对每个组织的负责人，甚至工作人员施加巨大压力，迫使他们听命于华盛顿。此前，两名哥伦比亚工作人员的外交签证被吊销，并被美国移民局拒绝入境，而川普政府则施压哥伦比亚政府，要求他们接受载有被驱逐者的美国军机（下图 ABC News/Reuters）。世界银行已不得不警告其部分工作人员不要途经美国。

尽管如此，通过共同行动，其他捐助国自身也拥有巨大的影响力。它们绝不能自动接受美国强加的任何新条件，也不能让这些机构的负责人自生自灭。它们也不应该简单地放弃世界银行或任其衰落。相反，这些国家必须向川普政府明确表示，美国要么通过捐款来维持其影响力，要么失去它。而且它们拥有这样做的手段：根据世界银行的规则，如果一个成员国未能履行其对世界银行的任何义务 - 即使它是最强大的成员国 - 只要其他国家构成简单多数，并行使总投票权的多数，就可以暂停该成员国的会员资格。

更激进的做法是，美国可能完全退出世界银行，正如“2025项目”所呼吁的那样。欧洲国家、日本和其他国家现在就需要为这样的结果做好准备。根据世界银行的创始章程，如果主要捐助国决定退出，该组织的总部必须迁至“持股最多的成员国领土”。这很可能意味着将世界银行迁至日本，此举可能为建立一个更紧密参与决策的成员国联盟奠定基础。例如，在日本的领导下，世界银行可以在其最大的付费中等收入客户国（例如巴西或印度）的领土上设立国际复兴开发银行的主要分支机构；它还可以将国际开发协会的主要分支机构设在欧洲（该机构许多最大捐助国都位于欧洲）或非洲，以便更靠近其主要借款国。同样，中国也可以设立一个专门用于可持续能源融资的主要分支机构。它可能与北京的亚洲基础设施投资银行并列，后者已经与世界银行进行了广泛的联合融资。

简而言之，美国退出将导致世界银行不可避免的重组，这可能为该机构的强化提供契机。通过妥善规划，世界银行成员国可以确保该银行继续运作并维持其多边性质。这种转型也可能成为其他国际机构如何适应不再由美国主导的秩序的样板。

* 本文作者武滋（Ngaire Woods）现任职英国牛津大学，担任全球经济治理教授兼布拉瓦尼克政府学院院长（Dean of the Blavatnik School of Government）。

未完待续

参考资料 

Woods, N.（2025）.  Order without America. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/donald-trump-order-without-america-ngaire-woods