回归大国外交

自1月20日其2.0政府开始发号施令以来，川普总统引发了关于外交在美国外交政策中的作用的激烈辩论（下图 USA TODAYYoutube/facebook）。他向华盛顿所有主要对手发起了大胆的外交提议 - 与俄罗斯总统普京进行了涉及结束乌克兰战争的电话会谈，与中共领袖习近平煲电话粥商讨举行峰会，并向伊朗最高最高领导人霍梅尼发了一封信，讨论如何结束伊朗核计划。同时，川普2.0政府显然还要重新谈判美国与盟友间的义务和费用的平衡负担问题，以确保美国不被揩油。

川普执政伊始的这一系列举动在国内外盟友圈引发了强烈异议，包括对他正遂行绥靖政策的指责。但实际情况表明，华盛顿现在可能需要一种新的外交手段。冷战结束后，世界唯一超级大国美国不再认为需要利用谈判来维护国家利益。1990年代以来的历任美国总统坚信历史已经终结，他们可以按照美国的意愿重塑世界，因此开始将军事和经济力量作为外交政策的主要工具。当这些总统动用外交手段时，通常都不是为了增强美国的实力，而是为了试图建立一个天堂般的世界。在这个美国主导的理想世界里，多边机构取代民族国家，战争被彻底消除。

曾几何时（在20世纪90年代和本世纪初），睥睨天下的华盛顿无需借助传统外交手段即可实现目标。但那样的日子已经一去不复返了 - 美国不再拥有一支能够同时打击并战胜任何敌人的军队，美国制裁也无法将另一个大国推向毁灭。相反，当今世界里美国得要与一个由规模如同大陆般庞大、经济和军事实力都极其强大的对手共存。几十年来从未爆发过的大国战争，如今有可能成为现实。

在这种危险的竞争环境下，美国需要重新发现传统外交的精髓 - 外交并非强大军事力量的载体，也不能作为全球规范的传播者，而是一种与对手博弈的纵横捭阖战略工具。几千年来，大国一直行之有效地运用外交手段来预防冲突、招募新的合作伙伴并瓦解敌对联盟。现在不再一言九鼎的美国必须采取类似的途径，利用谈判和协议来减轻自身负担、遏制敌人并重新调整地区力量平衡。这就需要与竞争对手接触并重塑联盟，这样华盛顿就无需同时牵头对抗北京和莫斯科（下图 voa）。

因此，曾在川普1.0政府中担任主管欧洲和欧亚事务的美国助理国务卿的米切尔认为，川普2.0政府有必要与中国大陆和俄罗斯对话并坚持朋友间的互惠互利。米切尔指出，运用得当的传统外交将有助于弥合美国有限的资源与几乎无限的威胁之间的差距。米切尔强调战略外交的本质是重新安排空间和时间上的权力，使各国避免面临超出其能力的实力考验。米切尔不能保证川普回归传统外交的做法就一定会成功。但另一种选择 - 同时与所有人为敌并战而胜之 - 不但风险大得多且完全不可行。换句话说，战略外交是美国巩固其在长期竞争中地位的最佳途径。以下为米切尔文章《The Return of great power diplomacy》的主要内容。该文刊登在2025年 5/6月一期的《外交事务》上。

以史为鉴：古希腊人的智慧 

公元前432年夏天，斯巴达领导人齐聚一堂，商讨是否与雅典开战。几个月来，由于雅典人与斯巴达的盟友发生冲突，而斯巴达人则隔岸观火，喜见这两个城邦之间的紧张关系不断加剧。如今，在盟友的怂恿下，一群鹰派人士渴望采取行动。斯巴达年迈的国王阿奇达穆斯二世却提出了不同的建议：外交（下图 Britannica）。阿奇达穆斯告诉议会，谈判可以避免冲突，同时斯巴达可以努力结交新的盟友，增强其国内影响力。起初，阿奇达穆斯的演讲并未动摇议会；斯巴达人投票支持开战。但在接下来的几周里，斯巴达人意识到自己尚未做好战斗准备，老人的智慧逐渐被人们铭记。斯巴达派遣使者四处奔走，试图减缓战争的冲动，并争取其他城邦的支持。一年后，战争爆发，斯巴达已处于更有利的作战地位。二十年后，斯巴达取得胜利，并非因为拥有更强大的军队，而是因为它聚集了比雅典更庞大、更强大的盟友，其中包括宿敌波斯。

几个世纪以来，阿奇达穆斯的建议已为无数其他大国所用。首先，利用外交手段争取时间，为战争做好准备。如当新的蛮族部落出现时，罗马人、拜占庭人和法国都习惯派遣使者，争取时间补充军械库和粮仓。罗马皇帝图密善与达契亚人达成停战协议，使罗马得以恢复实力，直到十年后新皇帝图拉真做好参战准备。君士坦丁堡陷落后，威尼斯与奥斯曼帝国达成长期和平，以增强其舰队和要塞。法国首席大臣黎塞留枢机主教利用外交手段与西班牙拖延近十年，以便法国能够动员起来。

阿奇达穆斯的下一个建议 - 结盟以限制敌人的选择 - 同样经久不衰。法国国王与异端路德宗和异教徒奥斯曼人结盟，以限制其天主教同胞哈布斯堡王朝。哈布斯堡王朝与波旁王朝结盟，以限制普鲁士王朝。爱德华时代的英国与其殖民对手法国和俄罗斯合作，联手对抗德意志帝国。在所有这些案例中，成功都意味着在关键地区培育有利的力量平衡。这或许正是战略外交的核心目的 - 也是各国能够投射远超其物质能力的力量的原因。奥地利外交大臣（后任总理）克莱门斯·冯·梅特涅设计的维也纳体系，利用这种力量平衡，使其帝国的强国地位远远超出了其自然寿命。德国总理奥托·冯·俾斯麦在19世纪末也取得了类似的成就。通过与奥地利、俄罗斯和英国达成协议，他得以孤立法国，避免了一场可能扼杀德意志帝国于萌芽阶段的两线战争（下图 amazon/slideplayer）。

这些领导人从未试图建立基于共同利益之外任何其他基础的伙伴关系。他们不相信能够通过逻辑和理性将敌对国家转变为友好国家。他们当然也从未相信外交手段能够化解关于世界应如何发展的不可调和的愿景。他们的目标是限制对手的选择，而不是寻求消除冲突的根源。背离这一逻辑可能导致灾难，如英国首相张伯伦二战前没有利用外交手段增强对德国领导人希特勒的国内外制约，而是通过满足他的愿望来削弱这些制约，希望德国的扩张主义能够随之停止。结果尽人皆知 - 张伯伦的绥靖政策鼓舞了柏林，并为第二次世界大战铺平了道路。

美国在20世纪90年代也犯了类似的错误。苏联解体后，华盛顿没有试图遏制崛起的北京，而是利用商业外交来消除制约中国大陆经济扩张的障碍。美国官员促成了北京加入世界贸易组织的谈判，并向中国大陆企业开放了美国市场。华盛顿认为，这样做将使中国大陆转变为一个自由民主国家。但北京却利用这一开放来巩固政权，积累财富，并在经济上超越其他国家。如今，中国大陆在制造业占据如此主导的地位，甚至连美国军方都依赖许多made in China产品。因此，在任何可能与北京发生的战争中，华盛顿的选择将受到极大限制。

外交之道 

后冷战时期的美国对华政策，源于美国领导人认为他们不再需要战略外交。毕竟， 20世纪90年代的美国国力空前，已经没有其他大国可与之匹敌。苏联解体后，美国享有了世界唯一超强大国所拥有的难以想象的优势（下图 Youtube/ Medium）。华盛顿并未趁势去影响竞争对手的行为，而是选择了更为宏大的目标：将它们转变为自由社会。这时大多数持自由主义观点的美国官员认为世界正在走向全球化的乌托邦，希翼通过外交来建立超越国家层面的规则和制度来加速全球化进程。只有少数持鹰派观点的美国官员认为美国应通过军事技术手段实现全面安全，并将外交视为一种不切实际或胆怯的举动，会羞辱和削弱国家。

美国国务卿基辛格虽然以现实主义著称，但他同时也是一位理想主义者，他认为美国外交官的职责最终是创建一个世界联邦。美国总统里根绝非一位为了和平可以不惜一切代价政客，但在他与苏联领导人戈尔巴乔夫开始进行核谈判后，《华盛顿时报》刊登了一整版由共和党鹰派人士出资的广告，将里根的照片与张伯伦的照片并列。柏林墙倒塌后，这两种观念都盛行一时。自由主义者认为苏联解体是天堂即将到来的证据，而强硬派则认为这是外交不再必要的证据。

事实证明，自由主义并没有将地缘政治从人类历史中抹去。中国大陆、伊朗和俄罗斯并没有转变为自由社会。相反，它们都成为了自信的文明国家，并决心主宰其所在地区。如今，大国竞争卷土重来，系统性战争已非常可能变成现实。世界上所有的国际机构都无法阻止美国分别与中国大陆、俄罗斯或同时与两国之间爆发战争。问题是美国军队的态势和装备不足以同时与两个主要对手作战，这已为最近两份国防战略报告所承认。华盛顿可以而且应该重新投资其军事力量。但由于中国大陆和俄罗斯的进步以及美国巨大的军备赤字，要使美国军队能够同时匹敌所有敌人，至少需要一代人的努力。

为了弥补这一缺陷，华盛顿必须回归战略外交。正如阿奇达穆斯所说，它必须以“既不太暗示战争，也不太暗示屈服”的语气向对手发出抗议，并利用这段时间，使联盟和国内资源处于更有利于战争的状态，以期避免战争。与过去的大国一样，华盛顿可以先缓和与主要竞争对手中较弱国家的紧张关系，以便集中精力对付更强大的对手。这正是基辛格和他的上司，前美国总统尼克松在20世纪70年代初所做的。他们改善了与北京的关系，以便美国能够更好地对付莫斯科。

如今，实力较弱的对手是俄罗斯。乌克兰蚕食莫斯科的军事资源，这一点已变得显而易见。因此，美国应该致力于利用俄罗斯的疲软状态，寻求与莫斯科缓和关系，从而让北京处于不利地位（下图 THE CONVERSATION）。华盛顿的目标不应是消除与俄罗斯冲突的根源，而是限制其损害美国利益的能力。这一进程应首先以有利于美国的方式结束乌克兰战争。这意味着，最终基辅必须足够强大，能够阻止俄罗斯向西推进。为了实现这一目标，参与和平协议谈判的美国官员应该汲取2022年基辅与莫斯科伊斯坦布尔会谈失败的教训。更好的模式是20世纪50年代的朝鲜战争：优先考虑停战，并将更广泛解决方案推至停战后的各项具体谈判。华盛顿应该在必要时敦促乌克兰割让领土，但它应该将乌克兰主权作为谈判的先决条件，并利用美国制裁、军事援助和扣押俄罗斯资产来迫使莫斯科就范。

美国应该与乌克兰建立类似于其与以色列的防务关系：并非正式结盟，而是达成协议，向基辅出售、租借或援助其自卫所需的物资。但美国不应同意乌克兰加入北约。相反，美国应该敦促欧洲国家对乌克兰乃至整个欧洲大陆的安全承担责任。为了推动欧洲前进，美国政策制定者可以再次借鉴尼克松政府的经验。尼克松政府制定了一项原则，即美国同意为其在次要地区（当时是亚洲，现在应是欧洲）的条约盟友提供核保护，但要求当地国家提供自身的常规防御。作为经济上的必然结果，尼克松的财政部长康纳利向盟友施压，要求他们降低对美国商品的限制，并提高其货币价值，以促进美国工业的发展。如今，尼克松式的安排可能意味着一项新的跨大西洋大交易，其中美国向欧洲提供延伸威慑和某些战略系统，而盟友则提供大部分前线作战能力。在经济领域，华盛顿可能会要求在市场准入方面实行互惠，并规定盟友只有取消阻碍美企发展的监管标准才能从美国的创新中受益。目标应该是让盟友接受美国的标准，而不是美国接受欧盟标准，并引导西方国家将目光瞄准北京（下图 facebook/FRANCE24）。

到目前为止，川普政府似乎正朝着这个方向发展。它说服俄罗斯和乌克兰暂停对彼此能源基础设施的攻击。它增强了其影响力，包括说服沙特阿拉伯增加石油产量，并终止拜登对能源相关银行交易的制裁豁免。它与乌克兰签署了一项矿产协议，加强了两国之间的联系，但华盛顿无需承担基辅的防务责任。其对欧洲采取的更为严厉的立场促使欧洲大陆的国防开支出现了几代人以来的最大增幅：近1万亿美元。川普的对等关税激怒了欧洲人，但也可能重启十年来首次关于新的跨大西洋贸易大协议的谈判。所有这些都可能为美国带来更好的结果，前提是华盛顿能够专注于其目标 - 这个目标并非是颠覆现存秩序，而是为战略革新服务所必须的颠覆。

分而治之 

这就让莫斯科面临一个由来已久的困境：它究竟是一个主要面向欧洲还是亚洲的大国。这种紧张局势正好给华盛顿提供了机会 - 创造外交政策东进的条件。但美国东进的目标并非诱使俄罗斯和解妥协，更不是将其转变为美国的盟友。美国官员不会试图与俄罗斯达成一项新的“大妥协”，同意美国在北约东部国家做出让步。华盛顿寻求的是一种“分区缓和”的政策，在美俄利益冲突领域对俄罗斯加强限制的同时，对双方利益一致的领域放松对俄罗斯的限制。为此，如果莫斯科满足美国在乌克兰问题上的要求，华盛顿或许可以解除限制美国的亚洲盟友投资俄罗斯东部地区的限制，作为中国大陆对俄东地区投资的替代方案。

同样的逻辑也应延伸至军备控制。由于入侵乌克兰遭受减员，俄罗斯需要重建其常规武装力量，这可能需要从其远程核武库中抽调资金。20世纪80年代中期，当时的苏联也面临巨额战略核武器费用的财政压力。里根借此机会与戈尔巴乔夫达成了一项新的军备协议，双方同时削减战略核武器。川普或许可以效仿，向莫斯科提供一份修订后的军备控制框架，设定比两国先前协议更严格的限制。其目标应该是迫使俄罗斯接受最低战略武器数量，使美国可以降低对“两强”威慑的要求。这样一来，华盛顿就可以将大部分核注意力转向北京的核力量建设。这样的协议还可以挫败中俄希望美国在欧洲陷入军备竞赛的愿望，从而拉开中俄之间的距离。

华盛顿可以利用战略外交来应对另一个潜在的核威胁：伊朗。美国迫切希望阻止伊朗的野心，同时限制未来美国在该地区进行军事干预的必要性。以色列近期摧毁了伊朗的代理人和防空系统，这增强了成功的可能性，也让华盛顿有机会通过促进以色列与沙特关系正常化，拓展《亚伯拉罕协议》的模式。以色列在该地区的成功军事行动也意味着美国可以指望黎巴嫩和叙利亚等脱离伊朗势力范围，代表三国战略同盟关系的抵抗之弧彻底瓦解（下图 reddit）。为了巩固在中东的胜利，美国外交必须促进叙利亚内部力量平衡，赋予库尔德人以影响力，同时遏制土耳其和卡塔尔支持的伊斯兰派系。与此同时，美国应与土耳其在乌克兰等共同利益领域开展合作，并鼓励土耳其与希腊、以色列和沙特阿拉伯等美国盟友实现和解。

美国对伊外交成功的前景将随着新政府在该地区建立的整体实力而增长。尽管很难想象伊朗会放弃其核计划，但现在正是尝试川普最近致哈梅内伊信中所暗示的那种策略的时机，因为德黑兰手中的牌比长期以来任何时候都弱，而美国的牌则更好。

实力地位 

接下来是中国大陆，这个或许是美国历史上最严峻的对手。美国官员无法像遏制苏联那样遏制中国大陆；中国大陆实在太大，而且与世界经济的融合程度太高。即便如此，华盛顿还是应该尽一切可能孤立北京，切断其组建反美联盟的可行途径。美国外交的目标应该是建立尽可能庞大的反华联盟，同时积累国内经济实力，并在此基础上寻求符合美国利益的新的临时方案（下图 Global Times/facebook）。这一战略的核心是亚洲。中国大陆四面八方都被与其关系紧张的国家包围。印度和尼泊尔与中国大陆存在陆地争端；日本、菲律宾和越南与中国大陆在海上存在争端。美国外交应该利用这些动态来促进地区力量平衡，从而限制中国大陆军事扩张的选择。

迄今为止，美国在这方面的记录好坏参半。拜登政府名义上延续了川普1.0政府强调将北京视为华盛顿主要竞争对手的立场。它加大了对台湾的宣传支持；扩大了与由澳大利亚、印度、英国和美国组成的四方安全对话机制（Quad）的合作；深化了与菲律宾的防务合作；并努力弥合日韩之间的裂痕。但在实施这些举措的同时，华盛顿却在削减其亚洲的军事存在，并专注于欧洲和中东的危机。在台湾问题上，拜登政府一边打破了历届政府战略模糊性的做法，同时又将美国军事力量转移到了欧洲和中东。显然，美国出现出了严重的言行不一。此外，华盛顿还寻求其太平洋盟友提供更多帮助，以实现远离亚洲的目标，例如为乌克兰提供武器以及参与对俄罗斯的制裁。

拜登政府的言辞与实际行动之间的差距，造成了一种与中国大陆对立的矛盾局面：美国将自己定位为既挑衅又软弱的国家。白宫的挑衅之处在于它在台湾未来等争端上口无禁忌，但其软弱之处在于它减少了美国在该地区的军事存在。中国大陆对美国的不尊重从2021年3月开始就显而易见，当时中国大陆高级外交政策官员杨洁篪在安克雷奇的一次会议上对美国国务卿布林肯发出了“美国没有资格从实力出发同中国说话，中国人不吃这一套”的战狼语言（下图 CHINADAILY/GHD）。随后的四年，中国大陆经历了一些人所说的“僵尸外交”，向拜登政府提出了两个对北京来说都是双赢的选择。一个是华盛顿可以放弃对台湾的支持，减少美国在该地区的军事存在，并向中国大陆开放美国市场和投资，以换取双方建立合作关系。另一个是军事对抗。而华盛顿则将维护这种关系本身视为目的，试图将气候变化与地缘政治割裂开来，但中国大陆拒绝这样做。结果，美国给自己设置了排放限制，损害了美国产业，而中国大陆则继续建设燃煤电厂。这些失误意味着拜登政府始终未能为有效的双边外交创造有利地位。

展望未来，美国应反其道而行之：少说多做，加大行动力度，增强华盛顿的直接外交影响力。在国内，这意味着增加能源产量、减少赤字，并放松管制以增强经济。在亚洲，这意味着敦促盟友在关税和分担国防负担方面实现更大互惠，并加强美国在印太地区的军事威慑力。向盟友施压的目标应该是重新调整这些联盟，使其更有利于华盛顿，并随着时间的推移，将其更深入地纳入美国的金融和军工体系。加强华盛顿影响力的目标应该是向合作伙伴保证，美国施加压力的目的是为了建立，而非放弃更强大的联盟，并确保那些被北京恫吓的国家能够有效抵制中国大陆。

在加强联盟的同时，川普政府应特别关注印度。拜登政府未能有效调动新德里政府对抗北京的积极性，因为它忙于与印度政府就无关紧要的事情争执不休。例如，白宫威胁对购买俄罗斯武器的印度实施制裁，并对购买俄罗斯石油的印度公司征收制裁。白宫还以人权为由批评新德里。川普政府应该拉近印度与美国的距离。在技术转让方面，美国应该将新德里视为与日本或北约伙伴同等级别的盟友，并应努力加快建设一条连接印度、中东和欧洲的经济走廊，以对抗中国的“一带一路”倡议。美国应该摒弃拜登政府批评印度民主倒退的做法，并在新德里试图保护其领土免受中国大陆和巴基斯坦威胁之际，探索向其提供政治支持和防务合作的承诺（下图 U.S.Department of Defense）。

华盛顿应该利用其在国内重建和在国外建立更牢固的联盟所积累的力量，与北京进行谈判，以达成更有利的力量平衡。例如，川普政府可以利用其增强的地位，坚持减少对华贸易逆差，并扩大在华运营的美国金融机构的准入。它可以鼓励中国大陆投资美国的目标行业。华盛顿甚至可以尝试进行对两国都有利的货币升值。中国大陆已经希望人民币升值，以便用于结算区域交易，而美元贬值则可以支持美国政府的再工业化努力。

对华盛顿来说，与中国大陆接触与重新平衡与印太盟友的关系并不矛盾。历史上的大国往往发现，竞争对手可以成为朋友的有效激励。例如，俾斯麦利用与俄罗斯的谈判促使德国的条约盟友奥地利加强军事力量，这反过来又促使俄罗斯接受了俾斯麦的要求。关键在于确保盟友明白，他们与对手的接触是有限度的。与对手的外交是为了获得暂时的优势来制约对方；与盟友的外交是为了建立长期的密切关系，从而赋予核心大国更多自由。如何平衡两者，既能激励盟友，又不疏远他们，这就是外交的艺术。

到目前为止，川普政府对华举措预示着良好前景。白宫方面一直在暗示与习近平举行峰会的可能性，但对具体时间却讳莫如深（下图 Instagram）。在此期间，美国专注于通过关税以及在新的国防支出计划中优先考虑印太地区来积累影响力。如果与俄罗斯缓和关系、美国与盟友重新平衡其投资组合的努力以及在中东的外交努力取得成效，华盛顿相对于北京的地位将更加稳固。当然，所有这些政策都需要时间才能见效。但如果本届政府能够有效地整合这些思路，美国将拥有自上世纪90年代向对手开放以来，重塑对华关系的最佳机会。

回归本源 

美国在努力复兴战略外交作为外交政策工具的过程中，必然面临诸多挑战。但与早期大国相比，美国目前的处境尚且有利。美国拥有独一无二的能力，这种能力植根于其开放的政治体系、精英社会和充满活力的经济，能够纠正非受迫性失误，重振其全球强国地位（下图 FOREIGN AFFAIRS/Youtube）。外交可以助力美国实现这一目标，将这些优势转化为关键地区的战略利益，从而提升美国在长期竞争中的地位。

然而，要使战略外交发挥作用，美国必须回归本源 - 就像美国国务卿卢比奥正在努力做的那样。美国外交官员应该接受谈判作为核心能力的培训；他们都应该接受军事和经济方面的培训。美国的外交资金和优先事项应该与国家安全战略紧密结合。美国外交官应该被禁止宣传那些会鼓舞对手、损害盟友的进步主义事业 - 大多数美国人并不支持这些事业。

那些认为外交的主要作用是推广价值观或创建超越国家层面的规则和结构的人或许感到失望了。这种推广价值观的谬论如今已深深植根于美国民众的思维模式中，这要归因于几代领导人的信念，即外交能够创造一个自由乌托邦。但战争和竞争是永恒的现实。外交的使命并非超越地缘政治，而是成功实现它。外交既不是投降，也不是通往涅槃的大门。它是国家在竞争压力下生存下来的战略工具。如果运用得当，它可以产生远超成本的收益。在当今危险时期，这一点值得重新发现。

* 本文作者A·韦斯·米切尔（A Wess Mitchell）曾在川普1.0政府中担任主管欧洲和欧亚事务的美国助理国务卿（2017-2019）。米切尔现为马拉松倡议（Marathon Initiative）的负责人兼联合创始人，也是即将出版的新书《大国外交：从匈奴王阿提拉到基辛格的治国之道》（Great-Power Diplomacy: The Skill of Statecraft From Attila the Hun to Kissinger）的作者。

参考资料 

Mitchell, A. W. (2025). The Return of great power diplomacy. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/return-great-power-diplomacy-strategy-wess-mitchell