关于美国的官员财产申报制度的两篇文章

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官员的收入和财产申报制度是当前中国的一个热点话题，胡总、温总这一届领导若能推出这一制度，那将是他们继取消农业税、取消学生学杂费、实行农民医疗保险之后的另一争取民心的政绩，而且这是比口号反腐和抬棺反腐更有说服力的反腐举措。

很多爱“美”的人都极力推崇美国的官员财产申报制度，那么这一制度到底是怎么样的呢？以下是两篇不太一样的文章，合在一起看比较全面些。

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1. 作者：短人 

政府伦理法最重要的内容现在列为美国法典第五篇的一部分，其中的核心是它的第一篇“联邦政府官员财务申报公示规定”。其中规定，有义务申报财产的官员包括了立法部门、行政部门和司法部门。

行政部门需要公开财产申报的有：总统，副总统，政府行政部门行政15级及以上的官员，不在行政级别序列、但是基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员（2011年GS-15级最低基本工资为99628美元，120%即是119554美元），前面所述没有包括、但是并非公开招聘的、与制定政策有关职位的官员，前面所述没有包括、但是由总统任命的委员会成员，军职人员工资等于或高于O-7级者，政府各部门根据美国法典第五篇第3105节任命的法律顾问，邮政总局局长、副局长及邮政系统基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员，其他经政府伦理办公室主任认定的高级官员，政府伦理办公室主任以及政府各部门伦理办公室的主管官员。

立法部门需要公开财产申报的有：所有国会议员，国会雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者，如果某位议员的下属没有任何人的基本工资等于或高于行政15级最低工资120%，则至少有一位主要助理人员需要申报公示其财产

司法部门需要公开财产申报的有：最高法院首席大法官，最高法院大法官，上诉法院法官，地区法院包括海外领地、贸易、税务、军事上诉等法院及其他国会立法设立的法院法官，以上法院的雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者。

政府官员们需要公开哪些财产？主要有以下这些：从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、租金、利息、资本利得以及它们的来源、种类和数量或价值，从非亲属收受的累积价值超过250美元的所有礼品，包括来源和礼品说明，价值超过1000美元的贸易或业务投资所得，任一时间对任何债权人负债超过10000美元的债务，本人主要住所除外，超过1000美元的房地产购置、出售或交换，超过1000美元的股票、债券、期权或其他证券的买卖或交换。

那么财产申报需要遵循什么样的程序呢？首先人们要知道向哪里申报。一般而言，申报适用官员向自己所在部门或将要工作部门的伦理官员申报。总统、副总统、独立检察官以及独立检察官任命的工作人员直接向联邦伦理办公室主任申报。其他直接向联邦伦理办公室主任申报的有：邮政总局局长、副局长及邮政系统其他申报适用官员。其他负责接受与发布官员财务申报的机构及其管辖对象是：司法会议——负责最高法院首席大法官和大法官，上诉法院和地区法院包括海外领地等法院以及其他国会立法设立的法院法官，以及上述法院雇员的申报；各军兵种部长——负责军职人员的申报；联邦选举委员会——负责总统或副总统候选人的申报；众议院书记——负责众议员、众议员候选人及众议院管辖机构（如国会图书馆）雇员的申报；参议院秘书——负责参议员、参议员候选人及参议院管辖机构（如政府问责办公室）雇员的申报。

如果申报者尚未上任，或正在等待有关部门审议批准，或者是民选官员候选人，则接受申报的部门需要将申报材料副本提交相应的机构。例如需要经过参议院或参、众两院审议批准的官员向联邦伦理办公室主任申报之后，联邦伦理办公室须将副本送交国会相应部门。国会议员候选人的申报材料副本须按照联邦选举法的规定在30天内由众议院书记或参议院秘书送交该候选人所在州的有关部门。而联邦选举委员会也必须定期向参、众两院的书记或秘书通报候选人登记的进展情况。知道了这些规定，老百姓或民间团体就可以有的放矢，到相应的机构去查找自己关注的官员或候选人的财务情况，发现问题就可以提出质疑，或者在竞选过程中挑战该候选人的资格。

申报的时间也有严格的规定。联邦政府行政、立法和司法三大系统所有申报适用对象，包括总统、副总统、国会议员和最高法院大法官都必须在就职的30天内向相应部门申报。总统提名、需要由参议院审议批准任命的官员，在总统向参议院提名的5天之内需要全面申报财务状况。在不迟于第一次提名听证会举行的当天，须提交更新报告，包括收入、年度累积超过200美元的酬金、以及用获得的酬金向慈善机构捐款等。总统或当选总统只要在公开场合宣布打算任命某人担任某项要职，该人可以在该项宣布后的任何时间提交财务报告，但是不得晚于总统正式向参议院提名后5天。按照联邦选举法的规定取得总统、副总统或国会议员候选人资格的30天之内，或者不迟于该选举年的5月15日，但是最晚不得晚于选举日的30天之前，上述候选人必须提交财务报告。在一个日历年内担任申报适用职务超过60天的官员，须在次年5月15日之前提交包括收入、年度累积超过200美元的酬金、以及用获得的酬金向慈善机构捐款等财务申报。担任申报适用职务的官员在终止担任该项职务后的30天内，须提交包括收入、年度累积超过200美元的酬金、以及用获得的酬金向慈善机构捐款等财务申报。

如果不公开或者造假，也要付出沉重的代价。违反上述规定的官员将受到严厉的处罚。如果各部门的伦理办公室或接受申报的机构有充足的理由认为某位官员伪造申报信息，或者明知规定但是故意不按时间申报，须将案情通报联邦司法部长。司法部长将通过地区法院对该名官员提起民事诉讼。伪造申报信息者最高罚金5万美元，或一年有期徒刑，或二者并罚。明知规定但是故意不按时间申报的最高罚金为5万美元。一般的逾期申报也会面临处罚。如果逾期超过30天，包括特殊情况下例如在战区服务的军人或在战区因伤病住院，已经给了宽限但是还逾期30天以上，将被罚款200美元。

美国的官员财产申报制度也不是一开始就有的。美国的选民习惯于看候选人个人表现去投票，而相对不太理会其党派归属。也因此，初生牛犊们在第一次出马竞选国会议员的时候，总喜欢把美国国会描绘成一个腐败不堪的臭泥潭，而自己就是那个要降临国会山收拾乾坤的救世主，为此常设计反腐提案来吸引选民。一两个新议员的这类说辞不足影响民意，但当这类说辞在政治新人中成为一种长久流行的文化，民众的心里就随之形成了思维定势:“华盛顿是肮脏的，需要监督。”政客和民众长期如此互动的结果，反腐提案成了有效赢取选票的杀手锏。美国国会和各州议会永远会有关于加强官员财产申报的新提案等待审议，一旦出现比较明显的腐败案件造成政治危机，这些提案就会有较大几率进入表决程序，并获得通过。自二战以来，美国对官员财产申报的规定就这样逐年演进，不断加严，终于到达了一个在很多外人看来已经接近神经质的严格程度。

第二次世界大战期间，美国的政府项目和公共开支暴涨，官员的权责随之水涨船高，监督政府官员的经济行为也因此变得突然重要起来。二战的炮火刚刚消停，参议员莫斯就提交了官员财产公开的法案，并在没有通过的情况下不断发起新的投票动议。几年后，另一名年轻气盛的参议员巴内特也提议建立官员行为规范保障廉洁。在50年代保守心态弥漫的美国，这些法案的进展都不顺利。直到艾森豪威尔总统的幕僚长阿丹姆斯爆出受贿丑闻，年轻参议员们的这些设想才得以实现。

阿丹姆斯中年从政，做过联邦众议员和新罕普什尔州州长，由于艾森豪威尔总统对他的信赖和他本人调和内阁矛盾的出众才干，他在50年代担任白宫幕僚长的时候被人称为“美国的影子总统”。此公在他权势熏天的1958年一跤摔进了受贿的丑闻里:他收受了纺织商古德凡一件名贵的驼毛外套和一条东方风格的地毯，而联邦贸易委员会当时却正在调查古德凡的某些可疑商业行为。虽然没有证据显示阿丹姆斯因此为古德凡谋取了什么特殊赦免，但这种收礼行为本身显然已经超出了美国公众对政客的容忍度。“影子总统”阿丹姆斯因此挂冠离去后，艾森豪威尔内阁一下子陷入混乱不能自拔，直到这届政府任满结束。

阿丹姆斯丑闻彰显了监督官员收入来源的必要性，美国国会在1958年通过了《政府服务伦理规定》，要求任何在政府工作的人员都不得接受可能会影响其职务决策的礼物和帮助。这项规定直接禁止了接受礼物和帮助的行为，而不考虑官员随后是否有回报行为，是规范官员行为的一大进步。但在1958年，国会通过的这项规定仅仅只是一个行政指导意见，尚未正式成为有约束力的规定。直到60年代中期，在国会山再次连续发生腐败丑闻的背景下，白宫和国会才正式规定官员的经济利益不得和其政府职务有利益冲突，国会两院分别成立官员行为标准委员会，开始对官员的财产来源进行全面监督。

1974年的水门事件如同一声惊雷，造就了整整一代美国人对政府的严重不信任感。保守主义传统强大的美国立法机构也一改过去审慎多疑的态度，开始大刀阔斧地推出约束官员行为的法案。1978年，国会总结以前的各项规定，通过了《政府伦理法案》，对立法、司法、行政三种政府机构的官员统一做出规定，所有官员必须填写统一的财产登记表格如实报告其财产和收入。对于由此而来浩如烟海的官员财产登记表格，则由《政府伦理法案》规定建立的美国廉政署来审阅监察。

之前反对这项立法的理由之一是，如果规定官员财产全部公开，而一般公民的财产则不必公开，那么对于一个在选举中迎战无官职公民挑战的在职官员来讲，这项规定就是在制造不公平竞争。这种反对声音虽然明显是出于当选官员维护自己职位的利益考虑，却也不无道理。有鉴于此，《政府伦理法案》还进一步规定，无官职但有意参加竞选公职的公民也必须公开其财产和收入。换言之，假如一个普通公民的财产和收入被认为和他/她要竞选的职位有利益冲突，那么他就必须先出售有利益冲突部分的资产再来竞选，否则连竞选的主意都不用打了。

水门事件之后一项比较大的丑闻，当数1987年众议院议长赖特通过卖书变相从游说集团收受酬金的丑闻。和水门事件一样，这桩丑闻也促成了官员财产监督的进一步严格化。1989年生效的《伦理改革法案》除了对财产登记做了增补规定之外，还进一步规定，国会议员在卸职后一定年限内不得出任和在职期间的职权有利益冲突的公司职位，联邦雇员不得接受类似“车马费”一类的礼节性酬金。同时根据这项改革法案，美国廉政署脱离人事署，成为独立向总统负责的强势机构。十几年后的2007年，围绕国会共和党的一系列游说集团丑闻又促使美国加重在官员财产申报方面的处罚力度。在财产申报表格上作假不仅要付出高达5万美元的罚金，还构成足以判作假者入狱的刑责。

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2.

作者：白凡

关于官员财产登记和公开，一直以来被视为美国民主的体制之花，大加歌颂。

据说中国政府也曾经想把它作为反腐倡廉的体制加以引进。但是一定是阻力不小，迄今未见实现。并因此而成为中国政治的一个疮疤。也成为海内外仇恨中国政体的人的一颗重磅炸弹。杀伤力不可谓不小。

这事情当然也引起我的兴趣。在研究美国民主运作的过程中，本人发现，这个制度的实际运作和效果，都与我原先的想像不大一样。既然已经说到美国的政客，所以把它拿来与各位看官分享。作为中国建立相关体制的借鉴，这也应该是不无裨益的。

其实美国的民主制度存在有两百多年，财产申报的有关规定，也只是最近的事情。

1978年，也就是在中国的文化大革命以后，美国人才有了《政府道德法》（the Ethics in Government Act），而这之前并不因为没有这个法律而使它成为非民主的国家。

根据这个法律，1、国会两院议员，2、行政当局的重要幕僚，3、顶级官员，必须在每年五月十五号之前，填表申报本人及其配偶在过去一年中的个人财务状况。包括所有个人财产，负债，收入，财产转移交割（asset transactions）和接受礼赠的情况，等等。从理论上讲，这应当是一个好的制度。得益于这个制度，美国人差可知道美国政客的大致财务状况，了解到都是一些什么人在统治我们。

我想我们一般人也就是从一般理念这个角度来看它的显而易见的好处。

但是考察任何制度，都不能只是从表面现象，从想当然的理念出发。其实实际运作中的具体细节才有根本意义。而且我们不需要很深入的研究，也不需要很高的智慧，就可以发现这个制度的一些奇怪之处。

A比较奇怪的是，个人收入中，并不包括从政府得到的工资收入。这个与我们普通老百姓很不一样。我们的财富，除了工资而外还有什么呢？可见政客的收入，工资以外的部分才更重要。

B政客配偶的收入，只需要报告其来源，却无需申报其数目。

C政客们在申报财产时，只需报告那些用于投资和创造收入（produces income）的财产，比方说用于出租的房产。而政客自己使用的房产就无须申报了。

D与这些财产相关的债务也无须申报。考虑到这些政客很多人都住非常昂贵的豪宅，这个规定无疑会影响到对政客财产以及欠债总量的严重低估。

E另外一点，就是这种申报，通常不用具体数字，而只是使用一个范围（in broad ranges）。所以要估计美国政客的真正财富还是困难的。

比如现任美国政客的首富，来自加州圣迭戈的共和党众议员达瑞尔伊萨（Darrell Issa），我们只知道他的财产在2009年是在一亿六千一百万（$161,050,022）到四亿五千二百一十万（$452,100,001）之间。这是一个非常大的范围。试想如果说你要根据他的个人财富的增长，从而决定它是否在任职期间谋取了不当利益，或者有“巨额财产来源不明”罪，这个数字有什么具体的意义呢？从这个角度看，我看它是完全没有意义。

（注意，“巨额财产来源不明”罪，在中国是一种可罚（punishable by the law ）的罪。这个罪在美国好像是不存在的。希望各位看官可以有以教我。）

F 另外一个更加奇怪的现象，是对于这个法律的执行和监管。在美国这样一个事事讲究制衡和监管的民主体制下，《政府道德法》不是由三权分立的执法部门来执行和监管的。与中国共产党在各级党委建立自己领导下的纪委完全一样。美国人在国会下设有“国会道德委员会”（congressional ethics committees），在政府设有“美国政府道德办公室”（the U.S. Office of Government Ethics）来监察和执行《政府道德法》。

哈哈，这就有意思了。是美国人不懂得没有监督的权力容易滋生监守自盗的腐败呢？还是觉得中国人的自我监督的体制也有可取之处呢？或者是别的什么呢？我不知道。只是查一查他们监督执行的历史，可以知道他们虽然有了良法，尽管可能还不完美，在其监督和执行上，也还是任重而道远。

根据国会山的报纸《Roll Call》的一篇报道，虽然政客和官员在申报财产时撒谎是一种联邦罪行，但是“出错”却是“可以有”的。所以过往的统计表明，他们一般都维持在一个25%的“出错”率。

去年一年，有10个众议员不得不“修正”他们先前申报的财产状况。有12%的参议员不得不“改正”他们先前“出的错”。这些“错”包括“打字错误”（typo),“数学运算错误”（mathematical errors），还包括了“省略（omissions）错误”。有的人甚至一而再，再而三地修改这样的“错误”。虽然错误都不严重，但是结果却动辄可以轻易将自己的净值改变数百万元之巨。

例如，众议员布赖恩比尔博瑞（Brian Bilbray ）纠正了一项家庭的税务咨询业务，从最低的一万五千美金（$15,000）到最高的五千万（$50 million 原文如此）。甚至于那些本人就是“国会道德委员会”成员的政客们（比如加州民主党议员，该委员会资深成员琳达桑切斯（Linda Sánchez）和罗瑞塔桑切斯（Loretta Sanchez）也会犯这样的“错误”。

这样的事情的发生，连我这个对政治一窍不通的人，都不禁要问，既然立法人员订立的所有法律都由具有独立执法权的执法部门来监督和执行，为什么在这个分权监督思想如此深入人心，并被奉为圭臬的国度里，这个监督立法人员自己的法律，包括立法权，释法权，和执行权，独独例外，全部都掌握在立法人员自己的手中呢？读者诸君可有以教我？

好像台湾也有实行官员申报财产的制度。不知道他们执行得如何，怎样监督？我想这个制度如果要搬到中国去，恐怕需要好好思考，起码不可以照搬美国的这个制度和做法。

这里还只是讨论了国会和联邦政府层面的情况，就是在联邦政府里，也不是所有官员都被要求做财产申报的。我不知道在州和地方是否有相关的法律。这个法律要是认真执行起来，是具有相当的刚性的。弄不好会适得其反。恐怕美国现在这样做，也有其不得不这样做的原因吧。

中国政府迟迟不能实行这个做法，是不是也有它难以实行的原因呢？总之在实行之前是得要先想好了。当然这个法律的好处也是显而易见的。比如因为有了它，我们至少知道，在美国民众当中，仅仅有1%的人可以跻身于百万富翁的行列。而在美国国会的立法人员中，这个比列稳占40%到50%左右。而且在过去两年中，当美国人民“水深火热”的时候，他们还可以在个人财富上维持25%的增长。