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台湾发不出钱了?全民都在交的保险怎么就要破产了

京港台:2021-4-30 10:57| 来源:凤凰WEEKLY | 评论( 17 )  | 我来说几句


台湾发不出钱了?全民都在交的保险怎么就要破产了

来源:倍可亲(backchina.com) 专题:台湾相关报道全汇总!

  新年伊始,台湾(专题)各界热议焦点是劳工保险(简称劳保)将于2026年破产。距离危机爆发只剩短短5年,当局束手无策。

  台湾劳保的破产危机,源自设计理想过高。劳保于1950年开办,理念自成一格,与当时各种劳保理论大不相同。1950年代的欧美社会,资方主张“功绩报偿说”,认为保障程度依照劳工对企业的贡献度决定;劳方主张“人力折旧说”,主张企业有义务为劳工救急养老;欧洲福利各国推行“生活保障说”,主张政府与劳资双方携手合作,共同为劳工养老解难,以保障社会安定。各种理论,经历了数十年的争论与实践,设计完备。台湾的劳保却自树一格,更缺乏长远设计。

  社会保险的最大困难是财源,成熟的社保制度必有稳定经费的过硬设计。“功绩报偿说”使劳工吃亏,“人力折旧说”使资方吃亏,演进到“生活保障说”,则是整个社会共同负担的巨大钱坑。全球社保制度最完备的德国,政府财政拨款超过年度总预算的20%,劳工缴费超过月工资的30%,社保总支出达到GDP的10.5%。政府、企业家与劳工三方咬牙出钱,才能稳定经营社会保险。

  台湾劳保开办之初,经济一穷二白,当局、资方与劳方都出不起钱,只能以最省钱的设计推动,制度潜存财务崩溃的结构性危机。然而,不期而来的台湾经济奇迹,冲散了制度性危机,更使当局产生不切实际的自信。在经济奇迹高峰的1986年,蒋经国指示社会保险全面升级,大步向全民保障迈进,却没想到台湾经济即将盛极而衰。

  “社会保险最强的后盾即经济成长。失去后盾时,社会保险将一蹶不振。”“行政院研考会”在1992年提出警讯。30年后,台湾经济衰落无解,结构性破产危机即将爆发,台当局无计可施,只能以拖待变。

  

  克难上马的劳保

  劳工保险是工业社会的产物。19世纪后半叶,欧美日各国快速工业化,打破了农业社会以土地与宗族养老救难的安定性。曾任劳资关系协进会秘书长的沈曾圻分析:“自从工业发展以后,农村人力转向城市工厂谋生的人愈来愈多,工业社会所得虽然比从事农业为高,但安定性却反而不如农业社会。一旦遭到工厂解雇,或因伤病而不能工作时,收入即中断,生活也将无以为继。”

  因此,工业国家推出劳工保险观念,第一步建立急难保险。当劳工遇到生育、疾病、伤亡、残废与失业等困难时,提供维持生活所需的费用。第二步更要为劳工筹办退休后的养老金。

  二次大战前,欧美日的劳工保险已初具规模,中国却迟迟办不起来。欧美日以工业社会的国力办劳保,底气十足;中国以农业社会的国力办劳保,举步维艰。1930年代,工业建设渐有规模,政府于1937年决定建立劳保制度,抗战却于同年爆发。1949年之前,劳保的具体成果,只有一个自流井盐场的“川北区各盐场盐工保险”。

  日据时期的台湾是农林殖民地,老百姓绝大多数是农民。国民党1949年败退台湾,推动工业化。为了诱导农村人口放胆离开田地,进工厂下矿井,政府于1950年3月开办“台湾省劳工保险”,针对“厂矿事业雇用之产业工人”,提供劳动保障。但当时的台当局、企业与劳工三方都是一穷二白,只能降低标准,与欧美先进国家无法相比。

  欧美国家的保险费率常在工资的10%以上,而台湾劳保的保险费率只有3%,其中“台湾省政府”负担20%,雇主负担60%,劳工只需支付20%。保费收得少,劳保基金自然不足。幸而劳保开办之初,保障只需实现一半,缓和了财务压力。

  劳保分为两部分,一是退休养老金,二是工作期间的急难救助。要领养老金,必须缴纳保费15年以上,年满60岁。换言之,当局1965年之后,才需开始支付最昂贵的养老金,在此之前只要办急难救助。台当局才能以有限的资金,将劳保经营起来。

  虽然只有一半保障,劳保已有力激发出农村人口进厂打工的积极性。早年工厂的工作环境不佳,下矿井如同赌命,厂矿工人最怕遇到不测风云。劳保提供伤害、残废、生育、死亡四项风险津贴,足以救急救难。最关键的是,在那习惯找乡下郎中抓药的年代,劳保对伤病劳工安排医院诊疗,从医院费用到伙食费全部减免,对当时的台湾老百姓而言是梦幻般的照顾。

  专为“厂矿事业工人”提供的劳保,引来各界眼红,各种工人团体大力争取,劳保适用范围不断扩大。劳保1951年纳入厂矿企业以外的“职业工人”,1953年纳入渔民,1956年纳入蔗农。

  三百六十行只保障工人、渔民与蔗农,自然是不公平的。只是要将劳保扩大到保障全民,是非常沉重的负担。

  全民保险太沉重

  台当局在1950年代的财政非常困难,1951年GDP仅新台币123亿元,全年岁入270万元,依靠美援弥补赤字。1960年代经济起飞,税收增加,但美援于1965年停止,经济向出口工业转型,基础建设的财务压力沉重,没钱办社保。1971年,对外贸易由逆差转为顺差,经济成长率超过13%,GDP打破新台币2600亿元,当局岁入增加到5790万元。财政稍有余裕,却遇上石油危机,只能投入巨资办“十大建设”,推动产业升级,绝境求生。直到1980年代,政府才有闲钱办社会福利。

  由1950至1970年的20年间,当局走一步算一步,针对最穷困行业缓缓开办社保。1950年代最穷困的人群,是追随蒋介石到台湾的军人与公务员。军人子女穿美援面粉袋裁成的衣裤,公务员太太到菜市场拣菜贩丢弃的黄叶用来熬汤。台当局于1950年6月开办“军人保险”,1958年开办“公务人员保险”。

  社会保险个个是钱坑,“公保”一开办就赔钱,必须以财政拨款弥补。因此,在“劳保”“公保”与“军保”等三大社会保险之外,台当局不敢再多办。只有抵不过压力时,才勉强增加保障范围。以劳保来说,1965年纳入机关的技工杂役,1970年纳入“新闻、文化、公益及合作事业,私立学校、人民团体、百货业商店专用员工”,一直拖到1979年才真正全面开放,让所有行业的劳工加入。

  公保更小气,范围包括公立学校的教职员,私立学校却全无保障。私立学校的老师们,争了22年,才争到“私立学校教职员保险”。

  在经济奇迹年代的1980年,能挤进三大社会保险的民众只有总人口的16.71%。加入社保等同特权,引起广大民怨。

  今日台湾民众指望劳保养老,但40年前的台湾民众对劳保的养老金是看不上眼的。争取劳保的主因,是劳保提供基本免费的医疗保障。1980年代,医疗支出占劳保支出总额的60%以上。卫生政策学者吴凯勋分析道:“(劳保局)办理医疗给付业务,占用员额之多,业务量承担之重,每日处理事务之繁,面临问题之广,以及各界关心之切,均在其他给付之上。”

  1980年代,医疗费用日益昂贵。据“劳保局”统计,1979年时的“劳保平均每件住院医疗费用”是7517元,1984年已增到19079元,而同年的平均个人(年)所得是116355元。更糟糕的是,医疗费用的增长速度远超过工资涨速,老百姓普遍有“生不起病”的感慨。就医难的时代,劳保却提供免费医疗。

  更尖锐的是,台湾老百姓一向缺乏自律感,享有劳保免费医疗的民众经常随心所欲住院看病,浪费医疗资源。“研考会”报告指出:“任何国家实施健康保险,对被保人提供的诊疗,并不完全免费,多采行医疗费用部分负担制度。而台湾除公务人员眷属疾病保险,已实施被保险人负担部分医疗费用外,其余均为免费医疗,致医疗给付费用节节上升,而有严重浪费的现象。”

  老百姓削尖脑袋挤进劳保。“劳保局”调查发现:“许多尚未加入劳保的劳工都想加保,以获得医疗保障。而今天的职业工会,更是以可以参加劳保,作为吸收会员的最有效号召。尤有甚者,不少劳工家属以及其他非就业人口,亦都想尽办法挂名参加劳保。此固显示劳保已获得民众的肯定,同时也反映一般民众对健康保险的迫切需要。”

  劳保成为社会不公的主要阻力,是当局心头之痛。1978年,蒋经国宣示推动“全民健康保险”,使全民享有劳保等级的廉价医疗,第一步由兴办“农民健保”做起。只是隔年爆发第二次石油危机,经济惨遭打击,只能延后。1984年,全民健保勉力迈出第一步,却是灰头土脸。

  这年是台湾光复40周年,“行政院长”孙运璿宣示以“加强医疗保健设施,促进全民健康”为年度施政重点之一。10月25日“台湾光复节”,“农民健康保险”堂皇上路,福利比照劳保,却没改变低费率的制度性缺陷,造成财政无底洞。1991年,台当局检讨农民健保推行的初步成果,虽然保障了162余万农民,收支逆差却达到64亿余元。仅是医疗支出一项,就高达保险费收入的110.3%,只能依靠财政拨款维持,“费率较实际需要低了四成”。

  实行农民健保后,全台近55%民众纳入社保医疗体系,低费率政策造成的结构性财务危机也渐次爆发。1985年,劳保的年度支出首度超过保费收入,亏损19.73亿元,“公保”再亏损13.77亿元。“如果近期内未适当调整费率,则这些基金余额很快会耗尽。”“研考会”报告提出警讯,“目前公、劳保均处于财务不健全情况下,应该速谋补救对策,以免影响全民保险的扩充。”

  财政困难并未动摇蒋经国的决心。1986年,蒋经国决定于2000年实现全民健保,仍然不愿认真改善低费率的结构僵局。1988年1月,蒋经国去世,台当局将他的遗志视为教条,更没有讨论空间。1989年2月,“行政院长”俞国华宣布提前至1995年实现全民健保。1995年3月,全民健保如期开办,只办两个月就出现了入不敷出的财务危机,每月亏损20亿。“中长期来看,财务将发生危机。”

  全民健保成为一颗足以压倒财政的未爆弹。与此同时,养老金的挑战又迎面而来。

  经济成长才付得起养老金

  实行全民健保后,劳保的主要任务改为劳工养老。养老金一向是社会保险最沉重的财务压力,设计不佳的劳保却非常幸运,迟迟未被养老金压垮。

  早年劳保缴费少,实际领到的养老金偏低,更追不上年年延长的寿命。1950年的最初设计是年满60岁、连缴15年,按照退休时的工资,一次发给15个月的“老年给付”,作为养老金。当时台湾的平均寿命只有58.83岁,尚称合理。但平均寿命在此后30年间快速增加,1960年64.35岁、1973年70.02岁、1980年72.05岁。老年给付跟不上平均寿命,饱受批评。

  “研考会”报告指出:“年满60岁退休劳工,投保30年以上,可以领取45个月的老年一次给付。如根据预期寿命77.7岁(劳工,60岁时)来估计……则劳保1984年度的平均老年给付,折合每个月约可获得1637元,比当年度台湾地区低所得标准1865元还低。因此,现行老年给付,实不足以维持退休老年基本生活所需。”

  

  2020年9月15日,由多个劳团组成的“2020工斗”,号召成员在“劳动部”前举行“劳保年金政院版,先找劳工谈!”记者会,呼吁应尽速启动劳保年金改革政策讨论,与各县市工会及劳工团体公开对话、凝聚共识。

  养老金虽然低,但老年活得很开心。1990年代之前,台湾老人主要依靠存款养老。储蓄率超过20%,更刻意长期维持优厚利息,诱导老百姓存钱,一年期定存利率高达12%。

  因此,一个1980年代的台湾劳工,不用依靠劳保准备养老金。1981年的“制造受雇员工平均月薪”是1.06万元,抽出20%连续存款十年,总计24万元定存,每年坐领利息将近3万元,已是低所得标准的两倍。更可喜的是,当时的工资是年年劲增的,制造业平均月薪于1982年涨到1.14万、1983年1.21万……到1989年打破2万。在此同时,股市狂飙,房价大涨,人人或多或少有点投资。在那个黄金年代,劳保提供的“老年给付”,只是老年生活的锦上添花。

  “老年给付”虽不多,也足以压垮收费过低的劳保。但长达40年的强劲经济增长使工资逐年劲升,劳保缴费金额随之增加,拯救了劳保。其次,加保人数快速增加,快速扩大了劳保基金规模。1950年纳保人数12.8万余人,1971年增至99.9万余人,1979年开放各行各业加保,飙增至278万余人。1983年跃增至332万余人、1985年打破400万人、1987年打破500万人、1989年达到654万余人。

  先天不良的低费率劳保,因此奇迹般地保持财务稳定,并未被养老金压垮。“研考会”报告指出:“(劳保)能够充分供应快速扩充的给付额,主要是因为工资率不断提高,约解释40%以上的原因。其次,是因投保人数的增加,约解释20%的原因。”

  然而,1980年代抢着加入劳保的民众,2000年之后就是坐领养老金的财务负担。只要费率不调高,劳保总有之日。台当局在1970年调整费率至8%,仍然偏低。1989年,“研考会”报告提出警讯:“由于95%以上的民间受雇者已纳入劳保……(纳保人数增加)效果将很快减弱……老年保险的费率,劳保约偏低4%-5%,造成劳保基金短期内耗尽的潜在危险。”

  1985年,专家警告成真。这年劳保的保费收入281.76亿元,支出282.01亿元,首次出现亏损。调查报告指出:“如果近期内未适当调整费率,则(劳保)基金余额很快就会耗尽。”然而,台当局仍不愿改变低费率政策,只是模仿美国,在劳保之外加办一个“劳工退休金”(简称“劳退”),作为双重保险。

  “劳退”规定公司必须开立“退休准备金专户”,按月为劳工缴退休金。劳工只要在同一公司工作15年以上,年满55岁,即可退休领“劳退”。“劳退”的设计基础是老板的守法良心,而台湾老板恰恰是最没良心的,普遍没有付退休金的诚意,老板常借故开除将熬满年资的员工。

  即使老板守法,员工也很难拿到“劳退”。台湾企业97%是中小企业,人员流动快,在同一家公司干满15年并不常见。就算员工有定性,台湾企业的平均存续期间只有7年,在同一家公司熬满15年是非常稀罕的。

  因此,以社会保险养老,还是只能靠劳保。只是,1985年由盈转亏的拐点,说明童话年代已经结束。未来的劳保,只能依靠下一代劳工付保费,供养上一代劳工。“研考会”报告指出:“现行老年给付计算方法,没有同代间移转功能,但是隐含相当幅度的世代间所得重分配。这种程度是否即为我们所欲达成的意旨,值得加以检讨。”

  靠下一代劳工养老,得考虑通货膨胀。1980年代一份盒饭40元,2020年涨到100元,年轻劳工势必缴更多的钱。若要保持低费率,只能寄托在两个乐观估计之上:第一,经济奇迹不会停止,工资越来越高;第二,高生育率不会停止,缴劳保的人口越来越多。

  1990年代,台湾经济开始衰颓,实质薪资自2001年起不进反退,失业状况更是惨淡。年轻人不敢生育,造成“少子化”。劳保的两大乐观估计,双双打了水漂。

  多缴、少领、延退

  自1990年代至今,台湾经济日益萧条,银行存款趋近零利率。原本只是锦上添花的劳保“老年给付”,成为老百姓养老救命的依靠。劳保改革成为历次选举的主要议题,却流于民粹化,制造了“劳保年金”。

  劳保的养老金原是“一次给付”,最高可领50个月工资。医疗进步导致民众的寿命越来越长,退休后余生远超过50个月,“一次给付”不够用。只有改办余生每个月的“劳保年金”,才能真正保障退休生活。

  年金制的成败,取决于下一代愿意缴付更高费用的诚意。台湾的下一代劳动人口越来越穷,越来越少。实质性经常薪资停滞16年,人口增加率更是逐年递减。1960年出生人口42.2万余人,1990年33.5万余人,2020年只剩16.5万余人。要以低薪、失业率高的青壮世代,养活高薪、失业率低的退休老人,推行合理费率可能造成暴动。

  不敢调高费率,只好下海投资。由劳保、劳退等五种劳工保障基金组成的“劳动基金”,是全台财力最雄厚的投资基金,总金额高达新台币4.84万亿元,而全台民间基金总规模也不过6.7万亿元。财大气就粗,只要保守经营,能够稳赚不赔。

  投资的成败关键是当局必须廉洁。30多年来,劳保基金投资未闻重大弊端,而在2020年9月爆发惊天弊案,“劳动基金”投资突然大赔749亿元。漏洞太大,“劳动基金运用局国内投资组组长”游乃文被捕,捅出官员操纵股市,插手上市企业经营权的黑幕。

  台当局的反贪追查止于一个小小的组长,但已沉重打击民心。因为养老金的最后一道防线,是逼企业出钱交给当局投资的“劳工退休金”。2005年,台当局改善“劳退”,严格要求雇主为劳工预存退休金,并废除换公司即无法领取的霸王条款。这笔钱规定由当局“代为投资”,保证赚钱,却横空出现离谱弊案。

  投资不可靠,只能以财政拨款填补亏空,但财政早已是年年举债的赤字预算。当局的“举债上限”是一年GDP的40.6%,2020年已达到32.59%。台湾媒体形容道,2020年新生婴儿,“一出生就背债26万”。

  目前,劳保依靠财政拨款勉强维持,但劳保亏空是无底洞。前“金管会主委”曾铭宗指出,劳保的“潜藏债务”已达10万亿,超过全年度GDP之半数,而劳保只是危机的第一步。台当局在1990年代推出的各大新社保,全部走向破产。据2020年计算,全民健保将于2022年破产,国民年金2047年破产,农保(老年福利农民津贴)早已破产,完全依靠财政拨款维持。农保只保障63万人,至2016年拨款已近1万亿。而据当局统计,30年后领劳保养老金的退休劳工超过700万。

  据“劳动部”计算,2020年的劳保提存率只有7.16%。意即未来必须支出100元,只收到7.16元准备金。“劳保局长”石发基高声疾呼:“2026年劳保破产是一定会发生的事。”

  破解劳保危机的唯一出路,是马英九于2013年宣示的“多缴、少领、延退”。提高费率逼劳工“多缴”,大砍养老金逼老人“少领”,更要延后退休年龄。马政府提出的劳保改革只迈出了“多缴”的第一步,就引起强烈抗争,公认是国民党毁灭性溃败的主因之一,最终改革搁浅。转眼之间,劳保的2026年破产期限快要到了。

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