安邦智库：从鹤岗财政重整看地方政府债务问题
来源：倍可亲(backchina.com)近期，有关黑龙江省鹤岗市财政重整的报道引起广泛的关注。这不仅是因为其作为第一个财政重整的地级市所具有的代表性，同时，这也意味着在县市一级财政情况的压力可能更为严峻，由此引发对于地方债务问题可能陆续爆发的担忧。
同时，一些地方也更迫切地寻求化解债务压力，寻求财政收支平衡的出路和方法。
无论从制度上，还是在实践中，地方财政重整都并非新鲜事物。2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》明晰了财务重整的条件、方式。其规定：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
其规定的财政重整计划包括但不限于以下内容：拓宽财源渠道；优化支出结构；处置政府资产；申请省级救助；加强预算审查；改进财政管理。其中“优化支出结构”部分就包括控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。
在鹤岗之前，2018年，四川资阳市的雁江区和安岳县等两个县级区县都曾因债务压力过大而实施财政重整。四川省财政厅在2020年曾提到，2019年“财政重整地区债务风险明显降低，已全面退出重整，债务风险总体可控”。
就地方财政重整的条件和内容来看，实际上触发财政重整的直接原因还是因为地方政府债务的问题。就鹤岗的情况来看，其走到财政重整的地步，自然和地方债务负担过重有密切联系。
近年来，鹤岗市财政收入连年下降，财政收支矛盾突出。2018年、2019年、2020年，鹤岗全市公共财政收入分别为25.2亿元、24.9亿元、23亿元，而公共财政支出却分别达到115.7亿元、143亿元和136.8亿元。2020年末，鹤岗市地方政府债务余额131.1亿元（其中，一般债务109.9亿元，专项债务21.7亿元），比上年增加15.9亿元（其中，一般债务增加8.8亿元，专项债务增加7亿元）。在政府性基金收入方面，2020年鹤岗政府性基金收入仅为2.1亿元，其中国有土地使用权出让收入1.5亿元。基本上陷入“无地可卖”的境地。
鹤岗一方面是财政收入的不断下滑，另一方面是债务的不断积累，最终导致财政不堪重负而崩盘。当然，就鹤岗的债务负担而言，与其他地区相比，并不是最严重的情况，其财政重整更主要的原因来自长期经济发展趋势的变化。
曾经作为重要煤炭资源产区的鹤岗，近年来面临资源枯竭，人口外流的趋势，使得区域经济出现萎缩。2011年，鹤岗被国家发改委列为第三批资源枯竭型城市。据第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日鹤岗常住人口891271人，十年人口下降15.81%。2020年鹤岗实现地区生产总值（GDP）340.2亿元，按可比价格计算，仅比上年增长0.3%。
在经济面临减量发展的情况下，鹤岗不能有效调整财政收支，仍寄希望于扩大支出来推动增长，自然难以脱身。
鹤岗市常住人口仅为89.13万，其中市辖区的常住人口为54.54万人。（视觉中国）
当然，河北霸州等地方靠极端方式增收的情况也表明，与鹤岗处境类似的地方并不在少数。特别是在房地产市场剥离投资属性后，作为地方财政收入主要来源的土地出让收入面临大幅缩减的趋势，这给很多仍依赖“土地财政”的地方而言，将面临严峻的考验。
与企业债务重组类似，地方政府在财政重整时，需要大幅压缩开支，增加收入，甚至需要处置资产，通过“增收节支”来改善财政收支平衡。这与IMF推动的主权债务重组的“药方”类似，在改善财政收支、卸下包袱的同时，势必带来区域内投资、消费的急剧收缩，给区域经济带来很大的伤害。因而，不到万不得已，很少有地方愿意以这种方式来重组债务。
鹤岗财政重整的案例表明，在各地方陆续进入“后土地经济”时代，迫切需要解决的是未来发展空间和思路的问题。既需要对长期发展的趋势有清醒的认识，从而调整财政收支的预期；也需要找准自身在区域发展中的位置，寻找产业集聚、乡村振兴等路径来扩展地方可持续发展的空间。但短期来看，在土地财政空间萎缩的情况下，地方更需要考虑“量入为出”、“精打细算”，改变以扩大财政投资来推动经济发展的思路。在财政投资和财政政策实施中，则需要考虑投资周期和收益的匹配，改变粗放式的投资模式。
同时，作为地级市走上财政重整表明，中央对于地方债务的属地主体责任仍没有发生变化，地方希望中央财政“兜底”，靠“债务经济”发展的想法需要有所调整。从中央的财政政策思路来看，对于新增债务问题会采取严监管的态度，而对于存量债务的处理仍具有容忍的空间。需要指出的是，只有地方债务扩张得到有效遏制的情况下，中央或许可以考虑财税机制的调整，以及责权分配改革等方式，增加地方财税分配份额或者承接相关部分地方债务。因此，目前作为地方而言，更需要“以时间换空间”保障债务的延续性和稳定性；必要时需要考虑与金融机构以市场化方式主动重组债务，卸下包袱，以避免陷入财政重整的极端境地。
最终分析结论：
鹤岗实施财政重整，意味着新发展阶段，地方债务问题带来的矛盾进一步积累。化解地方债务与地方经济发展都需要调整思路和预期，既需要重新考虑发展的模式和空间，也需要保障债务的延续性和稳定性。
