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苏丹又双叒政变?起底冲突背后难解的“央地”问题

京港台:2023-4-18 19:01| 来源:欧亚系统科学研究会 | 我来说几句


苏丹又双叒政变?起底冲突背后难解的“央地”问题

来源:倍可亲(backchina.com)

  当地时间16日,苏丹首都喀土穆爆发武装冲突,目前冲突已经造成超千人伤亡,并蔓延到苏丹多个地方。此次冲突,却与以往的苏丹军队推翻文官统治的政变性质颇为不同。首先,冲突两方是两支武装力量对政府控制权的争夺:苏丹武装部队(SAF)和准军事组织“快速支援部队”(RSF);其次,相对于以往不流血的政变,此次出现严重流血的罕见情况。为何一支准军事组织能掀起如此大风浪?苏丹由来已久的“央地矛盾”,为理解这个问题提供了一条重要线索。

  苏丹独立以来,“央地冲突”严重。东部、西部和南部不断发生反抗中央政府的反叛活动,根本原因在于国家的权力和财富集中在首都所在的“中心地区”,而“边缘地区”的政治权利和经济发展长期被忽视。苏丹央地和谈先后经历了独立谈判阶段和全国对话阶段,最终在2020年达成《朱巴和平协议》。然而,地方反政府武装派别林立且分歧严重,无法形成统一的谈判立场,加之苏丹持续政治动荡和经济恶化,中央政府无法兑现和平协议中的各项承诺,边缘地区的落后状态得不到根本性改变。无论是2011年南苏丹独立,还是西部达尔富尔地区旷日长久的冲突,本质上都是央地矛盾长期无法解决的后果。

  面对这种冲突,中央政府能力有限,不得不依靠外部力量来应对。本次苏丹冲突的主角之一“快速反应部队”,其前身“金戈威德”(Janjaweed)正是在达尔富尔地区冲突中被苏丹政府借用的阿拉伯民兵力量。苏丹的动荡烈度,会否因此进一步升级,需要密切关注。欧亚系统科学研究会特编发本文,供读者思考。文章原刊于《西部学刊》,仅代表作者本人观点。

  当代苏丹“央地冲突”的根源与解决困境

  文|周军

  来源|西部学刊

  

  ▲ 苏丹快速支援部队负责人穆罕默德·哈姆丹·达加洛(Mohamed Hamdan Dagalo)(左三)。图源:Reuters

  在当代苏丹国家发展进程中,地方反叛问题一直是历届政府面临的最大挑战之一。独立后的苏丹历届政府一直无法有效团结各族人民,首都所在的“中央”地区,同“外围”地区之间的矛盾和冲突不断,原南部地区(今南苏丹)、中部努巴山区和青尼罗州(今苏丹南部)、西部达尔富尔地区、东部地区均发生过大规模武装叛乱和冲突。

  1 苏丹“央地冲突”的根源

  苏丹的“央地冲突”是历史矛盾、认同冲突、国家建构、资源争夺等复杂因素造成的。在有关苏丹“央地冲突”的各种解读中,“中央”对“外围”地区的“边缘化”是较有代表性和解释力的一种。苏丹外围地区的“边缘化”指的是,国家的财富和权力集中在国家“中心地区”,即首都喀土穆和北部的尼罗河谷地带,南部、西部和东部等“边缘地区”的政治权利和经济发展却被忽视。

  学术界关于苏丹“中央-外围”矛盾的成因存在两种看法:一种认为,苏丹存在一个始终如一的阴谋,苏丹的行政机构、军事机构和商业机构都是为压榨地方而建立,战争的逻辑延续了历史传统,都是为了掠夺和剥削外围地区,战争只不过是用军事手段聚敛土地之类的财富而已。另一种认为,苏丹中央与外围地区严重的不平衡是历史上财富与权力分配不平衡的结果。本文支持第二种观点,认为苏丹的权力与财富分配不平衡状况是历史原因造成的并在独立后得到进一步强化。

  苏丹外围地区的不发达状况源于殖民统治时期。在英国近60年(1898—1956)的殖民统治时间里,将权力和财富集中于政治中心喀土穆、青白尼罗河之间的杰济腊棉花农场、苏丹阿拉伯精英主要来源地的喀土穆以北地区,其他地区的发展则完全被忽视。1956年1月苏丹独立时,南部地区的人均收入只有平均水平的50%(大约14苏丹镑,约合39美元),首都三镇(喀土穆、北喀土穆、恩图曼)的10%,灌溉农业部门只有全国平均水平的20%。

  苏丹独立以来,国家发展的重心依然主要集中在首都及其周围地区。根据《经济和社会发展十年计划(1961—1971)》,主要的公共投资集中于首都附近的灌溉工程,仅这些项目就消耗了75%的农业支出,其中杰济腊地区在20世纪50年代末消耗了77%的政府开支。到20世纪80年代,苏丹接近一半的收入和财富聚集在首都和周围地区,全国75%的专业医生也在首都地区。

  与经济边缘化相对应的是外围地区的政治边缘化。2000年开始在网络和民间广为流传的《黑皮书:苏丹权力与财富的不平衡》,是描述苏丹边缘地区被边缘化和被压迫情况最著名的文本,并成为地方反政府武装反对中央政府的理论依据。根据该文本,包括达尔富尔地区、南部地区和东部地区在内的外围地区,在苏丹历届政府中均被边缘化。文件认为,苏丹的权力和财富被沙齐亚、贾阿林和栋古拉三个北部尼罗河谷的部族控制。这三个部族的人口仅占苏丹总人口的5.4%,但自独立以来却控制了苏丹的社会机构以及苏丹超过70%的高级职位,发展资源和国家财富几乎完全集中在这三个阿拉伯部族手中。银行、大学、军队、政府公务员、司法、公司和新闻媒体,也被这三个部族的人控制。

  2 苏丹“央地冲突”的表现

  (一)西部地区冲突

  苏丹西部是达尔富尔地区,生态退化导致的资源争夺、地区冲突的外溢效应、中央政府对地区不同族群的偏袒政策,导致达尔富尔地区自20世纪80年代以来先后爆发了三次大规模冲突。

  第一次冲突发生在20世纪80年代末。当地富尔人为保护土地不受入侵和掠夺,于1988年建立了由6000名民兵组成的“达尔富尔军队同盟”,同得到苏丹政府支持的阿拉伯民兵武装、乍得叛军和利比亚军队发生激烈对抗。

  第二次冲突从1995年持续到1999年。冲突双方分别是西达尔富尔的阿拉伯部族和马萨利特部族。1999年,苏丹政府决定恢复该地区的平衡,让冲突双方在地方政府委员中有平等的代表权,冲突才暂时告一段落。

  第三次也即当前的冲突始于2003年。2003年2月,当地武装组织以政府忽视该地区发展为由发动叛乱。冲突造成数十万人员伤亡和严重的人道主义危机,联合国派出史上规模最大的维和部队以应对危机局势。2006年5月,苏丹政府与部分反叛组织签署《达尔富尔和平协定》后,冲突进入新阶段,主要冲突方由早期政府与叛军之间的冲突演变为阿拉伯部落之间的战争。2010年以来,非阿拉伯族群之间以及阿拉伯族群和非阿拉伯族群之间都爆发了不同程度的冲突。2014年以来,除了个别武装组织,达尔富尔绝大部分武装基本上与政府军处于停火状态。

  (二)南部地区冲突

  由于苏丹北方阿拉伯精英主导中央政府和南部地区被边缘化,产生了“南方问题”,引发了两次旷日持久的南北内战。第一次苏丹南北内战持续了17年(1955—1972),以阿尼亚尼亚运动(Anyanya)为主的南方反政府组织提出南方独立的目标。1972年双方签订《亚的斯亚贝巴协议》,给予南方半自治地位,第一次南北内战结束。然而,由于苏丹政府废除和平协议的关键条款,导致第二次苏丹南北内战(1983—2005)的爆发。1983年成立的苏丹人民解放运动(SPLM,简称“苏人运”)成为南部反叛运动的领导组织。2005年1月9日,苏丹政府与苏人运在肯尼亚首都内罗毕签署《全面和平协定》,结束了长达22年的南北内战。

  因对被边缘化的不满,加入南部武装反抗政府的还有苏丹中部地区的努巴山区和青尼罗州(以下简称“两地区”)。2011年7月9日,南苏丹脱离苏丹独立,“两地区”继续留在苏丹版图内,成为苏丹新的“南部地区”。留在该地区的武装组织苏丹人民解放运动—北方局(SPLM-N,简称“苏人运—北方局”)继续同苏丹政府进行军事对抗,旨在获得政党地位和争取两地区更大的地方自治权。

  (三)东部地区的冲突

  苏丹东部地区拥有苏丹出海口、石油管道,面向红海,具有重要的经济和战略价值。该地区主要居民是贝贾人(Beja)。1958年10月中旬,贝贾人因不满中央政府对该地区的政治和经济边缘化,组建了贝贾大会(Beja Congress)。东部地区的阿拉伯部落拉沙伊达族(Rashaida),则组建了反政府武装拉沙伊达自由狮(Rashaida Free Lions)。20世纪80-90年代,中央政府试图加强对东部的控制,引起地方民众不满。

  1995年开始,贝贾大会正式进行武装斗争。同年,贝贾大会参加了苏丹反对派联盟组织全国民主联盟在厄立特里亚首都阿斯马拉举行的会议,该同盟为贝贾大会提供了一个争取更大自治权的全国性平台。更为重要的是,贝贾人得到了拉沙伊达自由狮的支持。东部战线的开辟直接威胁苏丹港同喀土穆之间的战略运输通道。2000年,东部地区冲突达到白热化状态。由于东部地区在苏丹的和平进程中一直遭到排挤,贝贾大会、拉沙伊达自由狮于2005年1月组成东部阵线(Eastern Front)。

  3 苏丹“央地冲突”的解决及困境

  (一)和解进程

  1. 独立谈判阶段

  2014年之前,苏丹和平进程以独立谈判为主,苏丹国内的东西部、南部和东部地区反对派势力,分别与政府谈判推动地区和平,总体而言效果并不理想。

  一是达尔富尔冲突各方签署了一系列得不到遵守的和平协议。这些协议包括2003年9月的《阿贝歇停火协议》、2004年4月的《恩贾梅纳人道主义停火协议》、2006年5月的《达尔富尔和平协定》、2011年7月14日的《达尔富尔多哈和平文件》。由于各派立场不一,上述协议都只有部分组织签署,且都未得到有效落实。

  二是“两地区”和谈基本处于停滞状态。2011年6月28日,在非盟的调停下,苏人运—北方分支与执政党全国大会党签署了一份“框架协议”,就全国大会党和北方分支之间的政治伙伴关系以及青尼罗州和南科尔多凡州的政治和安全安排达成共识。由于巴希尔总统拒绝承认该框架协议,寻求政治解决方案的努力宣告失败。

  三是东部地区和谈取得成效。2006年10月14日,苏丹政府与东部阵线签署《苏丹东部和平协定》。自那以来,东部地区总体上实现了和平,东部阵线不再作为武装组织存在,大部分武装整合进国家军队。该组织最主要的两位领导人,穆萨·穆罕默德和阿姆纳·迪拉尔在2010年大选中支持总统巴希尔。

  2. 全国对话阶段

  2014年1月,总统巴希尔宣布开展全国对话倡议,苏丹国内和平进入全国对话阶段。在非盟的调解下,苏丹革命阵线代表反政府武装联盟,同苏丹政府开始对话。2016年8月,各方在亚的斯亚贝巴签署《路线图协议》。然而,苏人运—北方局内部的分歧加剧了两地区和谈的难度。不过,达尔富尔地区和谈取得一定进展。在卡塔尔和德国的调停下,2018年12月6日,苏丹政府与苏丹解放运动—米纳维派、正义与平等运动在柏林签署前和谈协议。

  2019年8月,苏丹过渡政府成立后,将推动和平进程作为施政重点。2019年9月11日,过渡政府与苏丹革命阵线签署了原则声明。2020年10月3日,苏丹过渡政府与反政府武装联盟“苏丹革命阵线”在南苏丹首都朱巴签署最终和平协议。协议主要包括了土地所有权、财产和权利分配、民众安置等内容,同时对中央与地方关系进行了调整,是苏丹和平进程的重要里程碑。

  (二)苏丹“央地和解”的困境

  迄今为止,苏丹仍然没有形成较为稳固的中央和地方关系,而发展这个导致地方不满的根本问题也没有得到解决。

  1. 反政府武装过于分裂

  地方武装组织过于分裂是和平进程一再陷入僵局的重要原因。一方面,反政府武装之间无法形成统一的立场,不仅地区之间难以协调,地区内部的武装组织之间也矛盾重重;另一方面,苏丹政府倾向于和各地区武装组织分别达成和平协议,而部分武装组织则坚持达成全面的和解方案。因此,大多数协议都只有部分组织签署,且都未得到有效落实。

  以“两地区”为例,该地区谈判因为苏人运—北方局两大派别的冲突立场而陷入僵局。苏人运—北方局事实上由主席马利克·阿加尔领导的青尼罗州分支和副主席阿卜杜勒·阿齐兹·希鲁领导的南科尔多凡努巴山区分支组成。青尼罗州分支的目标是建立“新苏丹”,获得更大地方自治权;南科尔多凡州分支要求获得“自决权”,在苏丹建立世俗国家。2019年开始的新一轮和谈中,由于希鲁派拒绝与阿加尔派共同参与和谈,政府不得不在该地区建立双轨谈判机制。过渡政府和阿加尔派的谈判取得较大进展,但是和希鲁派的谈判因在教俗问题上的分歧陷入僵局,希鲁派坚持在和平谈判中讨论建立世俗国家的问题,否则将要求将自决权纳入和谈框架。2020年签署《朱巴和平协议》时,希鲁派未出席此次协议签署。

  2. 缺乏执行和平协议所需经济资源

  苏丹“央地冲突”的根源在于发展问题,解决问题的出路也在于发展地方经济。然而,2011年苏丹和南苏丹分解,苏丹经济陷入恶性循环,难以兑现和平协议承诺的条款。

  在苏丹东部,2006年以来总体上实现了和平。但东部地区在政治和经济方面的边缘化并未改变。根据东部阵线领导人的说法,截至2013年7月,协议中计划分配给东部地区的6亿美元资金,只有7500万美元到位。当前的《朱巴和平协议》执行同样缺乏资金支持。根据和平协议,政府承诺在协议签署后立即向达尔富尔发展与重建委员会支付3亿美元,并在10年内每年向达尔富尔和平与发展支持基金支付13亿美元。苏丹南部和东部的其他地区也应获得相同的资金支持。一旦政府无法兑现给各地区的各种经济承诺和财政安排,将会引发地方武装的重复反叛。

  4 结语

  目前,虽然苏丹过渡政府努力推进国内和谈,但是各地的安全形势仍不容乐观。达尔富尔地区的安全形势虽然得到极大改善,但部分武装势力依旧抵制和谈,大量人员流离失所,部族之间的资源冲突严重。南部的青尼罗州和努巴山区,政府与武装组织以及武装组织内部,在国家性质、中央和地方关系、地方自主权等方面依然存在较大分歧。东部地区目前虽然已不存在成规模的反政府武装,但仍活跃着部分部族民兵武装,跨境犯罪活动较为严重。此外,即便苏丹政府和各武装组织达成和平协议,协议的落实不到位也可能会引发新的不满和反叛。因此,苏丹的和平依然任重而道远。

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