听福山教授讲“体制性腐败”

（杨老师时事笔记）

听福山教授讲“体制性腐败”

史丹福大学教授法蘭西斯·福山（英語：Francis Yoshihiro Fukuyama)，日裔美國作家、政治經濟學者。毕业于康乃爾大學獲得文學士学位（主修古典文獻與政治），並於哈佛大學獲得政治學博士学位，師從塞繆爾.P.亨廷頓。他既是享有盛名的政治经济学者，又是著作等身的作家，还是美国知名智库的智囊。他最著名的著作《历史的终结及最后的人》，认为冷战结束以后，意识形态之争的历史已经终结，世界将是自由民主与资本主义的天下。可是，几十年来中国的崛起让福山教授反思。在他的另一本巨著《政治秩序及其衰落》（Political Order and Political Decay）中，他思考國家政府的穩定性問題，并对他先前的观点做出修正，即將「法治」（rule of law）、「民主問責」（democracy）之外另加上第三變量「國家治理能力」（state），因为他認為很多國家在這三項中前兩項得分高、但是第三項得分很低，而中国恰恰是因为具有极强的国家治理能力才有今天的成功。福山还主张用代议制取代直接投票这种“直接民主”。他还认为美国的法治过了头（excessive rule of law),司法介入太多本来应该属于行政的事务，把美国变成一个“诉讼社会”。

福山教授对美国民主政体的诸多批判，深得“红色智囊”们的认同，尤其是“国家治理能力”，“过度法治”和“体制性腐败”等概念，成了“红色智囊”们最乐于引述用来抨击西方民主政体弊端的利器。从这里也可以看出中西方智囊的云泥之别：“红色智囊”基本是为政府的行为寻找合理合法性理由，而西方智囊则多侧重于揭露和批判政府的弊病与谬误。“红色智囊”惯于引述西方智囊批判自己政府的观点“洋为中用”：西方智囊却找不到“红色智囊”批判自己政府的观点“中为洋用”。

福山教授用翔实的历史例证，言简意赅地给我们展示了“体制性腐败”的根源，种类及其杜绝办法。他认为，腐败是人类劣根性之一，存在于几乎所有的社会形态，与意识形态无关，与贫困却有千丝万缕的关系。腐败既有根深蒂固的历史因缘，也因社会结构而异。比如：某些在贫困的发展中国家常见的腐败现象，在美国已经被杜绝根除了，但代之而起的却是另一种腐败---合法的体制性腐败。

自由民主国家也无法幸免于腐败，是因其社会结构所决定的。构成自由民主社会有三大因素：1. 国家权力2.法治3.民主问责（选举）。法治的设计是用来制衡约束国家权力的，但它们之间必须谋求一种微妙的平衡。如果国家权力过大而没有法治制衡，就很容易产生独裁；只有法治而没有国家权力，则会导致无政府状态。另外，现代国家权力有别于世袭国家权力（北朝鲜）。虽然世袭国家权力几乎绝迹，但许多国家实际上还是一种“新世袭国家权力”：统治集团参政的动机，就是牟取国家资源致富。许多转型国家（俄罗斯，前东欧集团诸国）就是如此。现代国家权力必须没有私利动机，一视同仁地为其公民提供保护和社会服务。福山教授称：从一个世袭国家权力过渡到一个现代国家权力，比从一个专制国家权力过渡到一个自由民主国家权力更难。如伊拉克和阿富汗，虽然有了民选政府，但却无法建立起相应的现代国家权力。另一个例子就是乌克兰。它历经数次权力轮替，但每届政府都腐败到了骨子里。由此可见，选举民主无法解决腐败问题。福山教授认为，当今世界国家的分界线，与其说是民主与专制，不如说是“新世袭国家权力”与“现代国家权力”。

为什么有体制性腐败？一个国家的经济资源，大多数是通过政治手段来分配的。这个过程中会产生一种政客们“投桃报李”的行为，即对其支持者提供某种形式的回报。福山教授把这种“投桃报李”的体制性腐败分为两种：1. 裙带关系：当权者执政以后，让自己的亲人，朋友和支持者获得直接的经济利益，如受贿。福山教授认为，裙带关系是人的动物性所决定的。其实，所有能够生儿育女的生物都有这种保护自己孩子的本能。2. 客户回馈：当谋求权力者需要大量选民支持时，他会对选民作出某些承诺。当选后，他会对其忠实支持者提供某些优厚便利，如总统指派驻外大使，总理委任上议院议员等。福山教授强调，裙带关系与客户回馈的区别在于：裙带关系是私人化的，而客户回馈则是集体性的。

美国的体制性腐败源远流长，可以追溯到19世纪。一开始是以“客户回馈”的形式出现，后来被杜绝后，起而代之的是另一种新的腐败形式，美其名曰“互惠利他主义”，本质上是与各种利益集团私相授受。“客户回馈”这种体制性腐败形式，依然风行于那些伪民主国家中，如巴西，印尼，墨西哥或印度，是政客获取选票的一种惯用贿选手法。但福山教授认为，不能把“客户回馈”等同于一般的腐败。他认为在这些贫穷发展中国家的民主进程初期，这是一种调动普罗大众参政的必要手段。尤其是对草根阶层而言，他们根本不关心什么全球暖化，贸易战或人权，他们只在乎要下锅的那三斗米在哪里。所以，政客只要答应他们一张火鸡赠券，他们就会毫不犹豫地把票投给他。现在的美国民众，对这种“客户回馈”会嗤之以鼻，殊不知19世纪的美国却是这种体制性腐败的行家里手。美国立宪后，美国政府几乎都是由乔治华盛顿的朋友哥们儿把持要职。1828年，美国选出了一名叫Andrew Jackson的总统来。当时他的竞选对手是Quincy Adams。这是美国政治历史上最典型的“莽汉对精英”的案例。Quincy Adams是哈佛毕业生，周游欧洲列国，会讲好几国外语，他爹就是美国第二任总统John Adams。而Andrew Jackson则是爱尔兰后裔的拓荒者，经常闹事打架的醉鬼。他之所以能够参选美国总统，是因为他在若干地区打败驱逐了印地安人。具有讽刺意味的是，他不仅赢了那场竞选而当上了美国总统，还宣称：“既然我赢了，谁来管理美国我说了算！”还说，“管理美国不需要什么天才！”从他那里开启了美国近百年政坛上私相授受的传统。在那段历史时期，美国政府从上到下的重要职位，都是政客们对其支持者的回馈。连林肯总统都不能幸免。南北战争初期，北方军屡战屡败，就是因为当时军队的将领，大多是为了回馈各路支持者所任命的军事门外汉。林肯意识到这样打下去不仅军费庞大还可能输掉，所以他花了好几年时间来扭转这种局面，最后才任命格兰特将军统领北伐军。美国这种“客户回馈”的状态延续到了1880年左右，直到美国基本已经从一个农业国过渡到一个工业化国家。随着铁路的普及和劳务分工，大量农村人口涌进都市，不同社会团体开始成型，而他们在现存的新世袭国家权力里面则没有既得利益。但政治改革面临当权者想维持其既得利益的抵抗。统治者并不是不明白何谓好的治国之道，只是他们不愿意放弃既有的私利。因此，扭转这种局面不仅需要进行政治斗争，在一定程度上还需要好运气。美国的好运气，竟然是1881年加菲尔德总统遇刺的事件。刺杀总统的竟然是他的一位支持者，因要得到相应的回馈不遂而狠下毒手。由此催生了美国的“Pendleton 法案”，确立联邦公务员考试招聘的制度。美国经历了四五十年的努力，才基本根除了这种“客户回馈”体制性腐败。

体制性腐败的另一个例子就是欧盟。欧元危机中两个最糟糕的国家---希腊和意大利，就是“客户回馈”体制性腐败最严重的国家。以希腊为例，它的两个政党轮流执政，但每个政党上台就把大量的各自政党支持者安插到政府公务员队伍里去。到欧元危机爆发时，希腊的公务员人数是英国的七倍！同样是欧洲，北欧国家就比较清廉。因此，腐败与文化宗教无关，而是与国家权力的历史渊源有关。希腊和意大利南部曾经受奥斯曼帝国统治，那时候就已经是很不情愿地向当时的国家权力纳税。因此，这两个国家基本上没有根深蒂固的以技术官僚为主体的透明清廉公务员系统。富有讽刺意义的是，军国主义国家，像普鲁士和日本，因为崇尚武力征服世界的理念，必须建立起一支强大的军队。而这就需要杜绝似相授受，而要选贤任能，让职业军人来领兵打仗。这样，一个比较清廉有效的政府系统就渐渐形成。当然，福山教授不是在鼓吹通过军国主义对外扩展侵略别国来实现自己本国的清廉。他认为，要根除体制性腐败，需要有三个因素：1.草根基层的运动；2.正确的观念；3.有力的领导。美国刚好具备了这三点：美国大妈曾经上街游行抗议当地邮政局长无能；美国引进了欧洲先进的现代国家权力模式；罗斯福总统大刀阔斧改革公务员系统。经过四五十年的努力，美国好不容易才摆脱了“客户回馈”这种腐败形式，但取而代之的是另一种更加合法更加难以根除的体制性腐败，即院外游说集团。首先，美国社会变得日益两极分化，两个政党南辕北辙，毫无交汇点，其次，出现了各种财大势足的利益集团。加上美国是一个有异于大多数发达国家的特殊民主体制。它的开国元勋们为了保护个人权力和自由免受国家权力剥夺，在宪法中赋予了少数人的否决权。层层叠叠的架构，如众议院，上议院，最高法院都各有权力，互相制约。这样的结构就让那些利益集团有了许多空子可以钻。政党两极化，三权分立加上利益集团，这三者扯来扯去的最终结果就是“否决民主”：整个系统运作中的许多环节，都可能会因不符合某个利益集团利益而遭到否决而停摆。另外一个因素，就是美国的司法系统过多地介入了它的政治决策过程。由于许多立法允许个人可以起诉政府，导致美国重大基础设施建设寸步难行。任何一个大项目提出来，就有无数利益集团跳出来起诉政府，整个国家陷入一种“诉讼国家”的状态。由于这种合法的体制性腐败，使美国渐渐失去它作为民主灯塔国的明灯作用。今日，你去问东欧，俄罗斯或中国，问他们愿不愿意效法一个政党就可以让整个政府机构因为预算赤字而停摆的民主模式，他们绝对是敬谢不敏的。

福山教授综述的体制性腐败，无论是“新世袭国家权力”，“互惠的利他主义”或者是“客户回馈”，都值得其它国家，尤其是正在崛起转型的国家借鉴。